利益平衡：城市规划中必须正视的问题

城市的规划对个人的生存与发展的意义究竟有多大？一夜之间，一条僻静的小巷变成了临街的闹市；祖祖辈辈赖以生存的老屋变成了摩天高楼，不得不告别早已习惯了的家园而迁往他所；甚至仅仅就是在自家的门前建了一家工厂，谁能否认这些外部环境的改变不会带来个人生存状态、生活方式以及既得利益和可预期利益的改变呢？而谁又能忽视这种改变给个人所带来的深刻意义呢？正因为如此，城市的规划与建设才融入了更多的利益博弈，也正是因为如此，城市的规划才既是一个科学问题，同时也是一个法律问题，因为法律调整不同利益群体之间的关系。

公共利益与个人利益的平衡

在城市的发展中，社会的公共利益固然需要得到体现，但少数人的利益同样也不应忽视，对少数人利益的尊重正是现代法治精神的重要内容。

清华大学法学院于安教授认为，随着我国城市化进程的加快，由于城市规划和城市的发展所引发的各种社会矛盾与社会问题会日益突出，这不独是中国，世界各国都经历过这样一个过程，要想求发展就必须面对这些矛盾和问题，而要解决这些矛盾和问题只有通过法制。首先必须承认，城市的规划与发展是社会公共利益的体现，城市环境的改善，人民生活的便利安全，城市功能的配套、协调都是通过城市规划来实现的。城市规划是政府干预社会经济的手段，在这个领域不能市场化，只有不断强化和完善政府职能。但是，城市规划在保证公共利益的同时也不能忽视个人的利益，两者之间应努力达到平衡，正当、合理的个人利益应当得到保护，在这一点上我国的有关法律规定得还很不够，各级政府做得也很不够。

于安教授以英国的《裁判所与调查法》为例，讲了英国在进行城市规划时如何保护少数人的利益。他说英国的法律对规划给当地居民所带来的损害给予了特别的保护。听证是行政当局做决策前必经的程序，特别调查要听取因规划而遭受不利影响的当事人的意见。凡规划所涉及的居民对规划的内容都有权了解，政府对规划要事先公告，说明理由，且提示当事人有权提出异议；决策当局要派人参加听证会听取意见，并向决策者汇报；决策者有义务对当事人提出的异议进行全面考虑、平衡。

现行城市规划法的问题

我国现行的《中华人民共和国城市规划法》是1989年12月26日颁布。1990年4月1日正式实施的。^*注6北京大学法学院姜明安教授认为，这部法律的问题很多，最明显的就是人治和计划经济的色彩过重。所谓法治应当体现权利保护、正当程序、公开透明等原则，而这部法律在这些方面都有一定的欠缺。

姜明安教授认为我国现行城市规划法的问题主要表现在以下几个方面：第一，规划的制定缺少公众的参与，公众的利益没有得到体现。规划法规定，城市的整体规划由规划委制定，报市政府、由人大审批，分区规划由市政府审批不需报人大，而具体的规划规划委就可以定了，这里对真正触及公众利益的分区规划和具体规划都没有规定听证程序和任何的监督程序，以至使公众的意见没有一个表达的渠道。第二，规划的修改和变更没有严格的程序制约，随意性很大，某些地区城市规划的变更有时仅是个别行政首长的一个想法或一句话，而由这种变更所带来的损失却是巨大的。更有甚者，城市规划的变更也成了个别政府官员滥用权力，甚至是对某些单位和个人进行打击报复的手段。第三，规划的修改与变更没有规定公开的程序，以致一些地方搞暗箱操作，由此而使公众的利益受到严重的损害。第四，规划行政部门的权力缺乏制约，法律只规定了规划行政部门的权力，而没有规定权力行使的程序，即使规划错了也没有追究条款，因此而诱发权力的腐败与寻租。第五，规划相对人的权利缺乏有效的救济。一方面，由于城市规划并非针对具体人的具体行政行为，而属抽象行政行为，所以在行政诉讼法上是不可诉的，当事人不能据此向法院提起诉讼；而另一方面，对于由于违法或者是合法的规划给当事人所带来的损失也没有规定具体的赔偿或补偿办法。

针对我国现行城市规划法所存在的问题，姜明安教授也提出了解决的方法，他说，首先，政府要转变观念，城市规划要以人为本，正视市民的利益，不能以官员的视角代替人民的利益，要遵循可持续发展的原则，不能只看重政绩和眼前的利益而忽视了环境保护和历史文化的保护工作。其次，要完善规划的制定和修改程序，要把公众参与、听证制度和专家论证与人大审议相结合，加强对城市规划工作的监督和民主参与。最后，要建立完善的救济机制，加强司法监督，对由于规划而给公众带来的损失应该规定司法救济渠道，而不能让矛盾激化。

(原载于《法制日报》2003年11月13日)