拓宽原告资格， 扩大公民维护社会公益的诉权

严正学先生诉浙江省台州市椒江区文体局一案，椒江区人民法院经公开开庭审理，以严先生无原告资格为由裁定驳回。客观而论，椒江区人民法院的裁定并无错误，根据我国《行政诉讼法》和最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释，严先生确实不具备原告资格。因为现行法律确立的原告资格是以行政相对人本人合法权益(主要指人身权、财产权)受到被告具体行政行为侵犯为前提的，而本案中被告的具体行政行为(不作为)并不对严先生的个人权益构成侵犯。

严先生的起诉因其不具备原告资格而被法院驳回是不是意味着被告的行为合法呢？当然不是。被告椒江区文体局作为文化主管机关，自然具有维护文化领域正常秩序，制止色情表演，保障社会主义精神文明建设的法定职责。在严先生对其所辖区域内的文化场所有色情表演的现象进行举报后，其既不对此进行调查、核实和处理，也不给举报人任何说明、答复，显然构成违法不作为。那么，被告的行为既然构成违法，法律为什么还要设置原告资格的限制，阻止公民向法院起诉被告的违法行为呢？

无论是中国还是外国，法律对行政诉讼原告都设定了一定的资格限制。各国法律设定行政诉讼原告资格限制的理由是各种各样的，其主要理由包括：(1)分权或国家职能分工的需要。法院只解决“争议”和“案件”，对不构成“争议”和“案件”的违法行为(即相对人与之没有利害关系的违法行为)，则应由其他国家机关(监察机关、检察机关等)处理。(2)行政诉讼的性质所决定。行政诉讼主要是一种救济制度，是法律为其本身权益受到侵犯的个人、组织提供申雪冤屈和权益补救机会的一种制度。行政诉讼虽然也具有法制监督功能，但法制监督是附属于法律救济的。(3)保障行政效率的需要。公民对于其自认为违法，但与其自身权益无关的行政行为，可以向有关国家机关检举、控告、举报，但不能人人作为“检察总长”，向法院提起诉讼。否则，行政机关将会穷于应付诉讼，行政管理将会受到太多的干扰，行政效率将难以保障。

这些理由在一定条件下当然是成立的，但并不是绝对的。各国在行政诉讼制度建立之初，一般对原告资格均规定较严格的限制，但随着民主、法治、人权的发展，许多国家在随后(特别是20世纪60年代以后)通过议会立法和法院判例将原告资格大大拓宽：不仅赋予法定权利受到行政行为直接或间接侵害的个人、组织以行政诉讼原告资格，而且赋予认为自己的利益受到行政行为不利影响的个人、组织以行政诉讼原告资格。在一些法治发达国家，公民个人或组织据此可以以纳税人、竞争人、消费者、环境消费者等身份，对行政行为提起行政诉讼。有些国家甚至建立起民众诉讼制度，即赋予一般民众以行政诉讼原告资格：一般民众如认为行政行为违法，侵害国家、社会利益，即使该行为不直接涉及其个人权益，亦可向法院提起行政诉讼。当然，这种民众诉讼仅以法律明确规定为限，其范围通常是有严格限制的，否则，将导致实际取消原告资格制度。

在我国，行政诉讼制度起步较晚，对于原告资格一直限制较严。这既不利于有效保护行政相对人个人的合法权益(许多合法权益受到行政行为间接侵害的个人、组织因原告资格限制而得不到司法保护)，也不利于保护社会公共利益。像本案这种情况，行政主体的行为明显违法，明显损害社会公共利益，但因原告资格问题，公民无法诉诸法院解决。当然，法院之路不通，公民尚可通过其他途径(如向监察机关或人大、政府反映等)寻求处理。然而问题在于，司法途径往往是最公开、公正和最迅捷、有效解决问题的途径。因此，为了实现对公民个人权益保护和对社会公益维护的双重目的，我们有必要拓宽现行原告资格，同时赋予公民以维护本身权益和社会公益的诉权。其途径可以是通过司法解释确认公民可以以纳税人和环境消费者身份提起行政诉讼：公民通过纳税维持政府运作，其目的之一是让政府保护好我们公民的生存、生活环境，包括文化环境。如果行政主体对破坏生态、破坏大气、水、绿化等自然环境和破坏我们社会正常文化环境(如色情表演等)的现象不闻不问，不调查、不处理，我们公民作为纳税人和环境消费者，就与行政主体产生了法律上的利害关系(行政主体用了我的钱，没有为我办事，我的环境消费权受到了侵犯)，从而具有了行政诉讼的诉权，也就可以对行政主体的相应不作为行为提起行政诉讼了。

放松(但不是取消)对行政诉讼原告资格的限制是现代民主、法治发展的世界性趋势，随着我国加入ＷＴＯ和参与全球化进程步伐的加快，我们应该适应这一趋势，拓宽原告资格，使更多的公民能够通过行政诉讼的途径维护自己的合法权益和社会公益。

(原载于“北大公法网”2003年5月30日)