检察院当原告提起民事诉讼合法吗？

【新闻背景】

浙江省浦阳街道北小门巷48号房地产系国有资产，由浦江县良种场占有、使用，浦江县良种场打算处置该房地产。2000年5月24日，经评估，该宗房地产评估价格为62万元，有效期至2001年2月28日。2002年4月14日，原资产评估已失效，浦江县良种场没有重新进行资产评估，便与金华一通拍卖有限公司(以下简称金华一通)签订合同进行拍卖。5月24日，金华一通公开拍卖该房地产。洪素琴等五人参加竞买。洪素琴付给每人2.5万元后，这四人退出竞买。在一个人竞买的拍卖会上，洪素琴以62万元的底价竞拍成功。因洪素琴联合了其他18人购买，合同买方实为洪素琴等19人。

然而在2002年6月7日，浦江县天正房地产估价事务所有限公司以2002年5月20日作为估价时点，评估浦阳街道北小门巷48号房地产价格为110.54万元。6月12日，浦江县人民检察院以浦检(2002)民诉字第1号起诉书，以检察长郭土华为法定代表人，将浦江县良种场、金华一通、购房者洪素琴等19人告上法庭。

11月28日，浙江省浦江县人民法院对此案进行公开宣判，检察院提请确认此次房地产买卖无效获得法院支持。此案一出，引起很大争议：作为国家公诉机关的人民检察院竟然以原告身份提起了一桩民事诉讼，这是否于法有据？

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《宪法》第十二条 社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。

第一百二十九条 中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

《民事诉讼法》第十四条 人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。

第十五条 机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。

第一百零八条 起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……

《刑法》第一百六十九条 国有公司、企业或者其上级主管部门直接负责的主管人员，徇私舞弊，将国有资产低价折股或者低价出售，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

1996年《刑事诉讼法》第七十七条(第二款) 如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。

《人民检察院组织法》第五条 各级人民检察院行使下列职权：(一)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。(二)对于直接受理的刑事案件，进行侦查。(三)对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。(四)对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。(五)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。

第十八条第二款 按照审判监督程序审理的案件，人民检察院必须派人出席法庭。

议题一：本案中的拍卖行为是否合法？ 如不合法，谁有权提起诉讼？

姜明安：首先，本案中拍卖行为存在多处违法情形：(1)拍卖所根据的评估价已失效；(2)竞买人之间恶意串通；(3)如该房地产的土地使用权为划拨取得，拍卖前应经有批准权的政府审批；(4)贱卖国有资产。其次，现行法律、法规对上述违法行为规定了各种不同的法律责任形式和责任追究途径：对第(1)、(3)、(4)种违法行为，由主管行政机关或行政监察机关追究拍卖委托人(拍卖决定人)的责任，可给予相应人员行政处分，如警告、记过、撤职等；对第(2)种违法行为，可由工商行政管理部门给予恶意串通人行政处罚、罚款，或通过拍卖委托人向人民法院起诉，请求法院宣布拍卖无效，追究竞买人的责任。

然而，上述法律责任形式和责任追究途径还不完善。就行政处分而言，虽可追究违法者个人的责任，但国有资产的损失难以挽回；而且，主管行政机关与国有资产占有、使用单位因存在某种特殊关系，前者有时不会主动去追究后者违法处置其所占有的国有资产的责任。就行政处罚而言，工商行政管理部门只能对第(2)种违法行为处以罚款，而且其发现此种违法行为的途径和处理手段有限，至于对第(1)、(3)、(4)种违法行为，工商行政管理部门不能直接予以处理，从而解决不了委托人、拍卖人、竞买人之间因违法拍卖而产生的各种财产法律关系争议问题和国有资产流失问题。就当事人提起民事诉讼和由法院追究赔偿责任而言，如果委托人自己参与了违法，其不可能主动起诉，而当事人不起诉，法院不可能启动追究赔偿责任的程序。这样，由人民检察院代表国家和社会公共利益向人民法院提起民事诉讼，追究民事法律关系中各方(如本案中的委托人、竞买人，也许还包括拍卖人)违法侵犯国家、社会公益行为的责任，以防止国有资产流失和社会公共利益受损的需要就提出来了。

议题二：检察院在民事诉讼中作为原告， 这样做是否有法律依据？

姜明安：当前，在环境保护领域、国有土地有偿出让领域、行政征收、行政给付领域，国家、社会公共利益缺乏有效保障，需要人民检察院代表国家、社会公共利益提起民事或行政诉讼。但是，根据我国目前现行法律的明文规定，人民检察院尚不能作为民事、行政诉讼的原告提起诉讼。然而，分析我国宪法、组织法、诉讼法的整体目的、原则和精神，我们可以发现，我国现行法律制度并不排除人民检察院代表国家、社会公共利益提起民事、行政诉讼的做法。《宪法》第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第4条规定表明，人民检察院代表国家、社会公共利益提起民事、行政诉讼应是其重要的方式、手段和途径。事实上，《刑事诉讼法》第77条第2款已对此作了相应的，但范围却非常有限：如果是国家财产、集体财产遭受损害的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。

主持人：国有资产流失、环境污染、垄断，有时侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或适格的原告，又不能形成集团诉讼，但是侵权事实确实存在。在找不到适格的主体或适格主体不提起诉讼这种情况下，是不是应该允许检察院介入？

姜明安：我认为检察院是国家利益的一种代表，国有资产的所有者不是财政局，不是国有资产管理局，也不是检察院，真正有利害关系的是国家。国家的利益受到了侵害，是由国有资产管理局代表，财政局代表，还是由司法部门代表？如果说真正的原告是国家，检察院提起民事诉讼，它只是国家请的律师，它是代表国家来起诉。

检察院提起诉讼，能给国家带来很多好处，但是这个好处与法治的利益比较是微不足道的，现在讨论的问题就是在新的法律框架下，我们能不能够找到一个办法，能够同样实现检察院提起诉讼的目的，也能够达到维护法律这个目的。

议题三：检察院作为民事诉讼中的主体， 应受到何种约束和限制？

主持人：检察机关作为民事诉讼中的原告，应否在程序上、范围上受到一定的限制？

姜明安：人民检察院作为原告或公诉人提起民事、行政诉讼在范围、条件和程序上应受到较严格的限制。在范围和条件上，应限于国家或社会公共利益因民事行为或行政行为受到损害而无人代表国家、社会公共利益提起民事、行政诉讼的情形。案件即使涉及国家或社会公共利益，只要有合适的原告起诉，检察机关也不应越俎代庖，而应充分发挥各种利害关系人保护国家、社会公共利益的作用，检察机关对这种诉讼可加强法律监督。对于检察机关代表国家和社会公共利益向人民法院提起民事、行政诉讼的具体事项，如国有资产拍卖、国有土地有偿出让、环境保护、国有企业承包、租赁、减免税收、行政审批、许可等，法律应加以明确列举规定。在程序上，对于检察机关如何监督民事、行政行为，如何发现违法侵权(侵犯国家、社会公益)事实，如何立案和决定起诉，法律亦应确定专门的程序规则，以防止检察监督制度走向另一极端——国家权力对私人权利的不当干预和侵犯。

议题四：如果检察机关作为民事诉讼的原告有了 明确的法律依据，检察机关在民事案件中应 如何更好地行使权力维护国家的利益？

姜明安： 不论是由检察院作为原告还是由国有资产管理局做原告，跟私人做原告是完全不一样的，所以我们必须要有完善的法律，对其职权、职责、管辖的范围、程序应该有更明确的规定。

(原载于《北京青年报》2002年12月8日，同时接受采访的还有王宗玉、单国军、肖树伟、李欣宇等人)