关键在于行政执法机制

记者:从珠海“城监”受贿窝案看,目前我国行政执法主要存在哪些问题?本案暴露出的问题有什么特点?

姜明安:当前我国行政执法中的问题从大的方面可以分为两类:一类是部分行政人员文化素质和法律素质差。对其所执行的法律、法规、规章的内容、目的、调整对象和调整范围缺乏全面、深入的了解、理解,更缺乏对相应法律规范的原则、精神的了解、理解,从而导致执法违法,侵犯行政相对人的权益或损害国家、社会公益。另一类是少数行政执法人员腐败,在执法过程中贪污、受贿、超越职权、滥用职权，为谋取私利而故意违法侵犯行政相对人的权益,或故意损害国家、社会公共利益。

本案显然属于第二类问题。但本案问题有下述特点:第一,本案执法人员违法采取的是“不作为”的形式,即违法不履行法定职责;第二,本案执法人员违法执法侵犯的主要不是公民、法人或其他组织的权益,而是国家、社会公益;第三,本案违法(犯罪)行为不是单个执法人员实施的,而是多个执法人员,特别是一些担任负责职务的执法人员通过上下串通、左右联系的方式实施的。

记者:我国宪法和法律对行政执法规定的监督作用有哪些,在这起案件中这些监督制度为什么不起作用?

姜明安:我国现行宪法和法律对行政执法规定的监督制度有四种:一是行政层级监督。即上级行政执法机关、组织对下级行政执法机关、组织的监督,行政首长对所属行政执法人员的监督。二是行政监察监督和检察监督。即行政监察机关对所有行政执法机关、组织和人员遵纪守法的监督和国家检察机关对所有国家公职人员实施的法纪监督。三是行政复议和行政诉讼监督。即行政复议机关通过行政复议对作为复议被申请人的行政执法机关、组织行政行为合法性、合理性的监督,以及人民法院通过司法审查对作为行政诉讼被告的行政执法机关、组织的行政行为的合法性监督。四是信访监督。即各种国家机关通过受理公民来信、来访,了解行政执法机关、组织和人员的执法情况而对其进行监督。这些制度应该说已形成了一个较为系统的监督机制,并且在实践中已发挥了重要作用。

行政层级监督对于行政执法中单个执法人员违法或同一层级多个执法人员串通违法的问题可能是有效的,但对于上下层多个执法人员串通违法的问题就显得有些无能为力。行政监察监督和检察监督在很多时候要以被监督机关、组织内部人员的申诉、控告、检举或举报为启动力,而像本案这种情况,内部人员或因违法得利,或见他人违法、领导违法,我跟着违法以至于我更甚于领导者,自然无人去检举、举报。这样,此两种监督就难以启动起来。行政复议和行政诉讼监督都必须由作为行政管理相对人的公民、法人或其他组织的申请、起诉启动,监督的原则是不告不理。而像本案这种情况,一般公民、法人和其他组织由于与相应违法行政行为没有利害关系,违章户也只求违法建筑工程能通过检查就行,故他们通常不会去申请复议和提起诉讼,即使他们申请复议和提起诉讼,复议机关的人民法院有时也不受理。信访监督目前由于缺少严格的法律程序保障,其监督效力是很有限的。

记者:这么系统的监督机制,面对本案一类问题却仍然“失灵”。行政执法的监督机制应当如何补救?

姜明安:首先,应该进一步完善层级监督责任机制。上级行政机关、组织对于下级行政机关、组织的行为,行政首长对于所属机关工作人员的违法行为,委托行政机关对于被委托机关、组织的违法行为,法律应规定其承担相应的法律责任,以加强其对被领导者、被委托者的检查、监督,及时发现问题和解决问题。就本案而言,珠海市规划国土局既然委托“城监”支队执法,其对“城监”支队的执法行为就应经常检查、监督,否则,出了问题,就要承担相应的责任;同样,“城监”支队的所有负责人对于各支队的执法行为亦均负有检查、监督责任,各副支队长不能因各支队负责人只向支队长汇报和疏远自己就推卸其监督责任。只有各级组织领导集体的所有成员都在层级监督中发挥作用,层级监督才不致失效、失灵，行政执法中的违法问题才能发现、及时解决。其次,应该进一步拓宽行政诉讼的范围,放松对行政诉讼原告资格的限制，使广大公民不仅在自己的权益受到侵害时能以利害关系人的资格起诉,而且在国家、社会、公共利益受到侵害时能以“纳税人”、“环境利益关系人”、“消费者”等资格起诉。像本案这类案件,如果有人起诉,法院受理,案件进入庭审,珠海“城监”的违法不作为和执法人员的受贿行为很快就能暴露出来。最后,应该进一步改进和完善我们的行政监察制度。例如,在那些被一些人视为“油水多”的执法机关、组织内,可设立若干义务监察员,以随时收集监督信息,掌握被监督对象的情况。

记者:要解决本案暴露出的此类行政执法问题,除了完善监督机制以外,在其他方面还应采取什么措施?

姜明安:就像解决社会治安问题要采取综合治理措施一样,解决行政执法中的违法和行政腐败问题,同样要综合治理。首先,加强思想政治教育在任何时候都是必要的,通过思想政治教育,不仅要使绝大多数行政执法人员自己不腐败、不违法,而且要使他们在他人腐败、违法时积极与之斗争。其次,要以立法明确规定行政执法中各种违法行为的法律责任。法律责任明确了,即使不能完全制止相应违法行为发生,至少可以对相应违法行为起一定预防、警示作用。再次,健全和完善体现公开、公正的行政执法程序。公开、公正的行政程序是现代法治的重要标志。特别是公开程序,对于防止腐败、防止滥用权力有着特殊重要的作用。最后,改革人事管理制度,特别是干部考查、选拔、任用制度。主要负责干部的任用一定要任前考查,任后监督。经组织、人事部门考查、任用的干部在任职中出了腐败、违法问题,组织、人事部门应承担失职责任。

当然,以上措施主要是从完善法律制度(思想政治教育除外)层面提出的。然而,要比较彻底地解决行政执法人员腐败、违法问题,还必须深入地进行经济体制改革和政治体制改革,建立完善的社会主义市场经济体制和真正能适应社会主义经济体制的政治体制。

(原载于《检察日报》2000年12月6日)