1986年~1990年

完善行政管理中的法律机制

现代行政管理与传统的行政管理比较，法律机制在其整个管理过程中具有特别重要的作用。在某种意义上可以说，传统的行政管理是“人的管理”(“人治”)，现代的行政管理是“法的管理”(“法治”)。法的管理则是通过法律机制实现的。

法律机制是指法律调整社会关系的体系和方式，包括制定法律、执行法律，保障法律实施的机构、制度、程序以及各种法律本身(这里和本文其他地方提到的“法律”指广义的法律，包括全国人大和人大常委制定的法律、国务院及各级地方人民政府制定的行政管理法规、省级地方权力机关制定的地方性法规、自治地区人大制定的自治条例和单行条例)及其调整社会关系的形式和方法。

完善法律机制首先是行政管理民主化的要求。社会主义行政管理的实质是人民行使国家权力，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。行政管理人员依法向人民负责(首长负责制或集体负责制的“负责”最终是向人民负责)和人民群众依法参加管理是决定社会主义行政管理本质的两项基本制度。这两项基本制度实现的前提和保障均是“法”。没有规定行政管理人员向人民负责的方法、程序和责任的法律，没有规定人民群众参加管理的方法、程序和保障的法律，这些法律不通过一定的机构、一定的程序制定出来，这些法律不建立一定的机构、确立一定的程序加以实施，对这些法律的实施不加以一定的监督和控制，行政管理人员向人民负责和人民群众参加管理都只能成为一句空话、一纸空文。这是很显然的。

完善法律机制也是行政管理科学化的要求。传统的行政管理可以凭管理者个人意志管理，凭管理者的经验管理；现代行政管理则必须凭科学管理，必须遵循被管理事物自身发展的客观规律(例如客观经济规律、文化教育事业发展的客观规律、外交活动的客观规律等)管理。在我们今天所面临的“信息时代”、“电子计算机时代”、“新技术革命浪潮席卷世界的时代”，靠“拍脑瓜”、凭经验是无法对现代的国家事务、社会事务和经济文化事业实施管理的。现代行政管理必须善于运用政治学、社会学、法学、心理学、管理学、行政学以及系统论、信息论、控制论等学科理论的科学知识，全面研究社会、政治、经济、文化等各种事物发展的客观规律，按照行政管理的科学理论和社会事物发展的客观规律实行科学管理。实践表明，在行政管理中完善法律机制，加强法律机制在行政管理中的作用是科学行政管理的体现和要求。例如，国家对经济的行政管理，在法律机制完善的条件下，就不需要，或者说，就可以避免行政机关直接经营指挥企业，直接向企业下达人、财、物、产、供、销的指令，以致使企业成为行政机关的附属物，窒息企业的活力；而是用法律规定企业的权利、义务和责任，规定企业必须遵守的行为规则，企业在法律的指导下，可以主动地、积极地、创造性地组织自己的生产和经营，行政机关只需依法对之实施监督，依法纠正它们的违法和不当行为(包括采取必要的强制和实施必要的处罚制裁)，依法处理它们在生产和经营活动中发生的各种矛盾和纠纷。这样，就会使我们的企业充满活力，整个国家的经济活动既沿着正确的方向又生机勃勃地向前发展。

目前，我国行政管理领域中法律机制的各个环节都还很不健全、很不完善。适应经济体制改革和其他各个领域改革的需要，我们必须迅速改变这种状况，大力完善行政管理中的法律机制。

一、加强行政立法，完善行政立法机构

这里讲的“行政立法”主要是指各级国家行政机关制定行政管理法规的活动，“行政立法机构”主要是指享有制定行政管理法规权限的各级国家行政机关。在这方面，我们要做的事情很多：第一，要确定各级国家行政机关制定行政管理法规的权限。在中央，要确定哪些问题由全国人大和人大常委立法(狭义的法律)，哪些问题由国务院发布行政法规；在地方，要确定哪些问题由地方权力机关搞地方性法规，哪些问题由地方人民政府搞行政规章；在各级人民政府的权限划分上，要确定哪些问题由国务院发布行政法规，哪些问题由国务院各部委搞规章，哪些问题由地方人民政府搞规章，省、市在行政立法方面也要作明确的权限划分。第二，要确定各级行政管理法规的效力范围和效力等级，以便在两个行政管理法规(或行政管理法规与其他法律文件)发生矛盾时，确定以哪个法律文件为准。例如，在国务院部委的规章与省人大制定的地方性法规或省人民政府制定的行政规章发生矛盾时，确定以哪个法律文件为准；在两个部委或两个省人民政府发布的行政管理法规发生矛盾时，确定以哪个法律文件为准，等等。第三，要加强和完善各级行政立法机构。大城市以上的各级人民政府都应建立专门的行政立法工作机构，这些机构的工作人员必须既懂行政业务，又懂法律，懂立法程序和立法技术。现有人员的素质不具备的，要加以调整或培训。第四，要尽快制定行政管理法规立法条例，规定行政管理法规制定的程序和规则，使各级行政机关在进行行政立法时有所遵循，从而积极主动地和正确地行使行政立法权，完善行政法制。

二、加强行政执法和行政法律监督，完善行政执法和行政法律监督机构

行政立法只是行政管理领域中法律机制的一个环节，行政管理领域中法律机制的另一个重要环节是行政执法和行政法律监督。在这方面，我们要做很多工作：第一，改革旧的行政管理体制，撤销或大大精简直接向企事业单位发号施令、直接指挥管理企事业单位的行政机构，加强运用法律武器和经济杠杆对管理对象实施管理、调节、监督的行政执法和行政法律监督机抅，例如工商行政管理机关、商品检验机关、物价管理机关、税务机关、监察机关、审计机关等。第二，建立健全严格的行政执法和行政法律监督的程序及各种制度。行政执法机构必须严格依法办事(包括程序法)，有法可依，有法必依。行政法律监督机构应该行使两方面的职能：控制职能和信息反馈职能，既监督执行机构和管理对象执行遵守法律，纠正它们在执行中的偏差，又注意收集法律在实践中的执行情况和执行效果，将之反馈给行政立法机关，使之对立法作出必要和适当的调整。第三，明确行政执法和行政法律监督机关的权限和责任，确定它们有权干什么，有权要求管理对象干什么，有权对管理对象采取什么措施，有权在何种情况下对管理对象实施行政强制，同时确定它们对正确执行法律和正确行使职权负有何种责任，使之既积极主动同时又是合法地发挥它们的作用。

三、加强行政司法，完善行政司法机构

在国家行政机关执行法律、行使行政职能、实施行政法律监督的过程中，不可避免地会发生这样或那样的争议和纠纷。其中包括：(1)国家行政机关与作为管理对象的企事业单位、社会组织和公民个人之间发生的，如征税争议案件、征收土地纠纷案件、环境污染罚款案件、公民控告行政机关及其工作人员违法失职行为案件、国家工作人员不服行政处分和公民不服行政处罚案件等。(2)国家行政机关自身之间(上下级机关之间、平行机关之间、机关内部单位之间)发生的，如管辖权争议案件、行政管理法规冲突案件、有关人、财、物问题的争议案件等。(3)作为管理对象的企事业单位、社会组织和公民个人之间发生的，如经济合同纠纷案件、商标争议案件、专利争议案件、食品卫生案件、物价纠纷案件、有关产、供、销问题的争议案件等。这些争议和纠纷案件由于是行政机关在行使行政职能过程中发生的或由于所争议的事物是由行政机关专门管辖的(如经济合同、商标、专利等)，行政机关了解案情、熟悉争议事物涉及的业务技术，故通常由行政机关而不是由司法机关来处理这些案件(有些案件司法机关具有最终裁决权，即当事人不服行政机关的裁决，可以向人民法院再行起诉，由人民法院作出终局裁决)。由行政机关处理这些案件较之司法机关处理具有程序简便、解决问题迅速、处理费用低廉、裁决易于执行等优点。但是行政机关处理案件也有弊端，因为有很多案件，行政机关本身就是其中的当事人，甚至是作为案件的被告，由它来处理，显然很难期望能作出公正合理的裁决。另外，行政机关在行使行政职能过程中由于多采用行政命令的方法，故由它们处理案件，往往会失之简单，甚至是压服，从而导致不公平、不合理。为了克服行政机关处理具体案件的上述弊端，世界上很多国家在行政机关内部或外部设立专门机构(行政法院、行政裁判所或其他行政司法机构)，适用司法或准司法程序处理应由行政机关处理的争议案件。由专门机关(可设于行政机关之内，但需具有一定的独立性)适用准司法程序处理案件的制度叫做“行政司法”。行政司法既具有行政机关处理问题简便、迅速、经济、决定易执行的优点，又具有司法机关办案公正、细致、合理的长处。行政司法作为我国行政管理领域法律机制的一个环节，特别需要加强和完善。这方面我们当前急需做的工作有：第一，建立健全和完善行政司法系统。行政司法系统应包括各种类型和不同性质的行政司法机构，例如专门处理申诉控告检举案件的机构，专门处理不服行政决定、行政处分、行政处罚案件的机构，专门处理行政权限争议和对行政管理法规提起异议的案件的机构,专门处理经济合同纠纷案件、商标争议案件、专利争议案件、环境污染纠纷案件的机构，等等。第二，抓紧制定行政诉讼法，建立统一的行政司法程序，保证行政司法机关准确合理地处理案件。第三，抓紧培训各类专门的行政司法人员。这些人员必须具有三种知识：行政管理知识、法律知识和有关的业务技术知识。也就是说，他们必须既懂行政，又懂法律，还懂有关的业务技术。

四、加强法律信息反馈，完善法律研究机构

法律信息反馈和法律研究也是法律机制的一个重要环节。在行政管理过程中，行政立法机关制定的法律是否为行政执法机构和作为管理对象的企事业单位、社会组织和人民群众所执行、所遵守，在执行中发生了什么问题，这些法律是否符合实际情况，对社会、政治、经济、文化等产生了什么影响：积极影响还是消极影响，如果二者皆有，那么有多少积极影响，多少消极影响，等等。这些情况都应该作为法律信息，加以收集、加以研究，然后反馈到行政立法机构中去。行政立法机构再据以对原法进行修改或废除，或制定新的法律，使社会关系不断得到与客观发展相适应的法律调整，从而保持健康和稳定的发展。在加强法律信息反馈方面，我们目前要做的主要工作有：第一，建立行政法律信息反馈机构。这些机构的主要任务是调查硏究、收集情况、掌握信息和向行政立法机构反馈信息。它们的职能不同于行政法律监督机构。行政法律监督机构的主要任务是监督行政执法机构和管理对象执行和遵守法律，信息反馈只是它的第二位的职能。第二，加强法律研究工作。法律研究的重点应是现行法律，要根据现实政治、经济、社会、文化事业发展的需要，研究法律机制如何与之适应，如何改善和调整现行的行政立法、行政执法、行政法律监督和行政司法，以提高行政管理的效率，促进社会主义物质文明和精神文明的建设。第三，加强法律信息的流通，要尽量利用各种信息流通工具(报刊、杂志、情况简报、内部通讯以及广播、电视等)加强法律信息(包括有关行政立法、执法、守法、司法及法律监督方面的信息)的流通，使全体行政工作人员随时把握法律机制的情况，及时采取措施，清除法律机制中的故障或毛病，或对法律机制本身加以调整，保证其最有效地发挥作用。

适用经济体制改革的需要，必须改革旧的不适应新的经济基础发展的行政管理体制。这一点现在是为绝大多数人们所深切地感受到了。但是怎样改革，新的行政管理体制应该是什么样的，还是一个人们正在研究、正待解决和尚未解决的课题。本文提出的“法律机制”自然不是一个新的行政管理体制模式的完整设计，而只是改革现行行政管理体制、建立新的行政管理体制的一个方面的设想，并且是很不成熟、很不完善的设想。法律机制在现代行政管理中究竟应占何位置、发挥何作用、怎样发挥作用、如何完善它，都有待进一步加以研究和探讨。