澳大利亚“新行政法”的产生及其主要内容*注24
澳大利亚法学界将澳大利亚自20世纪70年代以来制定的一系列调整现代行政关系，反映现代行政权力行使民主化、科学化趋势的法律及在实施中形成的相应法律机制称为“新行政法”(new administrative law)。注25“新行政法”的主要代表性法律有:1975年行政上诉裁判所法(AATA),1976年督察专员法(OA), 1977年行政决定(司法审查)法(ADA),1982年情报自由法(FIA)以及1988年隐私权法(PA)等。这些法律的制定和实施对于澳大利亚建立在英国普通法基础上的旧行政法是一场具有重大历史意义的改革。这场改革历时近二十年，它是逐步的、以渐进的形式进行的;它不是在打碎旧制度的基础上建立新制度，而是在改造旧制度的过程中形成新制度。该新制度不是完全以某一个国家的法制为模式，而是既以英国制度为基点并加以改进(如行政裁判制度)，又引进美国行政法的许多新制度(如行政程序、情报自由、保护隐私权等)，并借鉴了欧洲大陆国家行政法的某些制度或其制度中的某些内容(如督察专员制度、行政法院制度中的某些内容)，甚至也从中国法律中吸收了某些精华(如行政程序中的调解、协商等)。澳大利亚“新行政法”反映了世界各法系、各法律制度互相接近、互相借鉴，互相取长补短，以适应现代经济发展和民主政治需要的趋势。当然，在这一总趋势中，各国的进展互有差别，甚至有很大的差别。
一、澳大利亚“新行政法”的产生
澳“新行政法”是在下述社会背景情况下产生和形成的:(1)“行政国”的出现:(2)“福利国”的兴起;(3)“议会主权”的衰落;(4)“司法单轨制”的危机;(5)公共行政理论的发展。
“行政国”(administrative state)的出现：第二次世界大战以后，特别是近二十年来，澳大利亚和其他主要西方国家一样，由于科学技术的进步和其他因素，社会经济有了很大的发展。社会经济的发展导致了社会经济关系的复杂化和各种利益的矛盾、冲突。为了保证社会经济的协调发展，调节各种领域、各个部门、各种企业、组织、个人间的利益关系，各种新的行政机构应运而生，行政人员不断增加，行政职能不断扩张，日益突破传统的立法、行政、司法三权的界限，行政权侵入到传统的立法、司法领域，行政立法、行政司法(行政裁判)已成为行政权的不可分割的重要组成部分。行政权已经渗透到社会生活的各个层面，人们从出生到死亡(从摇篮到坟墓)，无时无刻不生活在行政权的“保护伞”下。这种现象即为现代西方学者在其著述中所称的“行政国”。“行政国”的出现，使过去自由资本主义时代产生的并适应自由资本主义时代社会经济需要的旧的法制在调整新的社会关系方面遇到了种种难题。澳大利亚过去基本承袭和援引英国的普通法制度，这种法律制度对于因“行政国”出现而产生的大量新问题更是难以应付，从而严重妨碍了社会经济的发展。正是在这种形势下，澳大利亚在20世纪70年代开始着手进行一系列重大的法律改革(在联邦和州均成立了法律改革委员会)，其中最重要的内容就是制定“新行政法，”建立“新行政法”机制。
“福利国”的兴起：西方国家社会经济发展导致了“行政国”的出现，同时也促成了“福利国”的形成和兴起。所谓“福利国”，就是由国家向公民提供各种福利待遇，如养老金、失业救济、免费医疗、伤残抚恤，以及各种补助、津贴等。为了实施这些福利项目，政府必须建立各种相应的机构和设施，制定各种标准和程序规则。而在这些机构、设施的运作过程中和这些标准、程序规则的适用过程中，不可避免地会产生各种争议、纠纷、矛盾，为此，必须建立相应的法律调整机制。“新行政法”的一个重要功能，就是调整因“福利国”而产生的各种行政关系。
“议会主权”(sovereign of parliament)的衰落：澳大利亚与英国一样，长期以来一直以“议会主权”作为宪法的基本原则。但是第二次世界大战以后，由于政党和内阁制度的进一步发展，“议会主权”开始名存实亡。虽然在宪法和法律上，议会与政府的关系仍然是:议会控制政府，政府向议会负责(所谓“责任政府”)，但在实际社会政治生活中，却是政府控制议会，议会听命于政府。在这种情况下，公民不再像过去时代那样迷信议会，他们不再指望议会能完全代表和保护他们的利益(因为事实上早已不可能)。于是他们要求以各种途径和形式直接参与政府决策和直接监督政府，要求政府活动公开和向公民提供政府活动的情报(信息)，当政府行为涉及他们的利益时，要事先征询他们的意见，向有关公民团体咨询或为有利害关系的公民提供听证机会等。澳大利亚“新行政法”中的委任立法法、行政决定法、情报自由法等立法与美国的行政程序法、阳光下的政府法、情报自由法等立法一样，都反映了现代社会公众因对议会和责任政府的信任危机而希望寻找另外的民主政治途径的要求。
“司法单轨制”(single track of justice)的危机：普通法国家的“法治”理论(rule of law)长期受英国权威宪法学家Dicey的影响，认为一个国家只能有一种法律、一种法院，即普通法和普通法院，在普通法院之外再设行政法院或其他法院(如法国等欧洲大陆国家实行的司法双轨制)就是对“法治”的践踏和破坏，就是专制和暴政。因此，普通法国家都不设行政法院，所有行政案件都由普通法院统一审理和裁决(即实行所谓“司法单轨制”)。但是20世纪以来，这种司法单轨制日益走向危机:由于科技和社会经济的发展，行政案件日益具有技术性和复杂性，普通法院的法官没有相应行政管理领域的专门知识、专门技术、专门经验，难以及时和准确处理越来越多的行政争议案件和与行政管理有关的民事性案件，从而造成案件的大量积压和裁决错误(有时甚至是荒谬的错误)，给相应企业、经济组织、社会团体和个人的利益造成了严重的损害。在这种情况下，社会广泛呼吁抛弃过时的“法治”理论，对司法单轨制进行改造。于是，各种准司法裁决所相继成立，特别是70年代中期成立的行政上诉裁决所，受理多种行政上诉案件，有些类似于欧洲大陆国家的行政法院。行政裁判制度既吸收了普通司法独立、公正的优越性，又以其专门性、程序简便、处理案件快、收费低等特点避免了普通司法的相应弊端，因而很受公众欢迎。
公共行政理论(public administration)的发展：公共行政理论的发展和对政府行为的影响也是澳大利亚“新行政法”产生和形成的重要原因。特别是公共行政学说的决策理论和组织理论对新行政法的形成有着更直接的作用。根据决策理论，政府在制定某一政策、采取某一措施、实施某一行为前，要预先对各种不同方案进行研究和论证，权衡各方案的利弊，测算各方案的成本及社会经济效益，在此基础上选择和确定最佳方案。根据组织理论，政府实施行政管理，要明确各机构、各部门、各层级的相互关系及其职、权、责，同时要把握非法定的人际关系及各种群体的相互作用、相互影响和各群体多方面因素。这就吸收了现代公共行政理论。例如，委任立法和制定行政政策、计划、规划中的咨询论证程序，行政裁决和某些行政行为中的调解协商程序等，都反映了现代公共行政理论对新行政法的影响。
二、澳大利亚“新行政法”的主要内容
澳大利亚“新行政法”包括很广泛的内容，其中较重要者可概括为下述诸项:(1)参与权——政务民主;(2)了解权——政务公开;(3)隐私权——保护私情报;(4)救济权——多途径救济;(5)监督权——多形式监督。
参与权——政务民主：传统的民主以议会为中心，公众通过议会参政、议政、督政。议会代表公众控制和监督政府，使政府的政策和行为反映公众的利益和要求。议会主权旁落以后，公众在很大程度上对议会失去了信任，转而要求直接民主，直接参政。新行政法正是根据公众的此种要求，为公众提供直接参与政府决策和参与具体行政决定的机会。例如，政府制定法规和规章，联邦和州的有关法律(如维多利亚州的委任立法法)要求必须征询公众意见，特别是要与有利害关系的个人或团体协商，有些法规、规章还要交民间的咨询委员会或技术机构予以论证。凡是法律对这些要求作了命令性的规定的，法规、规章制定者如不遵循这些要求，将导致相应法规、规章无效;相对人亦可请求法院确认违反法定参与要求的法规、规章无效。至于政府作出具体行政行为，相应行为如对相对人的权益产生影响，行政行为实施机构要事前通知相对人，听取相对人的意见，必要时还要举行公开听证:行为者告知相对人行为的根据、理由，相对人可提出质疑或反对的意见，并提供相应的证据材料，双方可进行对质辩论。对于行政决定涉及不同相对人的不同利益时(如劳资双方、生产者与消费者双方、致害人与受害人双方的不同利益;又如某种资源分配的多个接受者的不同利益:增加甲的份额，就可能减少乙、丙等的份额;某种许可证的多个申请者的不同利益:发给甲许可证，就可能使乙、丙等失去取得相应许可证的机会等)，必须通知不同利益的相对人同时参加听证。当然，澳大利亚“新行政法”不是要求所有行政决策和行政行为都要有公众参与，对于涉及国家安全、国防、外交等需要保密的事项或某些紧急性事项，法律有时会明确排除公众参与;对于某些特别事项，法律有时会限定公众参与的形式(如仅书面征询意见，而不举行听证和相对人面商)。不过，政府机关在执行法律时，倾向于为公众多提供参与机会。对于相应法律既未规定公众参与，也未排除公众参与时，政府机关通常根据新行政法的精神，适度地接受公众参与，以便使公众增加对政府政策和行为的理解，在执行中能与政府配合，减少或避免在执行中可能发生的阻力。
了解权——政务公开：在新行政法中，了解权，即情报自由，有着重要的地位和作用。首先，它是公民参政和监督政府的前提。没有了解权，公民不知道政府的情况，不知道政府已经做了些什么和正在做什么以及将要做什么，就谈不上参与政府决策和监督政府。其次，它是公民保护其权益不被政府错误行为侵害的条件。没有了解权，公民不知道政府作出了什么影响自己权益的决定，其理由根据是什么，就难以防止和及时纠正政府根据错误情报或档案中的错误记录对自己作出错误的处理决定和损害其合法权益。根据新行政法的要求，有关政府机关和其他法定机构的组织、职权、责任、活动程序的文件，政府和政府部门制定的所有条例，规章和其他规范性文件，特别是其中涉及相对人权利义务的，都必须在政府公报中公布，并允许公众查阅、复印、购买;政府作出的有关相对人事项的决定，都应送达相对人并书面说明其理由，允许相对人查阅和复印有关证据材料;政府保存的有关个人的档案，允许相对人本人查阅，对其中虚假或错误的内容，相对人有权请求有关政府机关予以更正。对于需要保密、不向社会公开、不允许公众查阅的政府情报，由法律明确作出规定，作为情报自由的例外。根据有关法律的规定，不公开的政府情报主要限于:(1)涉及国家安全、国防和国际关系的情报;(2)涉及内阁或内阁委员会审议的事项的情报;(3)涉及有关企业团体、个人贸易秘密或个人隐私的情报。除了法定不公开的情报以外，其他所有政府情报，相对人申请查阅和提供的，政府无权拒绝。否则，相对人可申请法院发布相应命令，命令政府提供。政府如以相应情报需要保密为理由仍拒绝提供，法院有最后审查权，如果法院经过审查确认相应情报不属于法定保密范围，政府不得再拒绝提供。
隐私权——保护私情报：与政府活动情报公开的原则相对应，“新行政法”的另一个原则是保护企业、团体和个人的私情报。澳大利亚隐私权法关于私情报专门规定了以下原则：(1)有关个人情报的收集、存档和公开必须与法定目的直接有关，且为实现法定目的所必需，并采取正当的手段和通过正当的程序;(2)收集个人情报应事前(如事前不可能，则应在收集后尽快地)告知相对人收集的目的，收集的法律根据，收集的情报将向何机关、团体或个人透露;(3)情报收集者应保证收集的情报是符合法定目的的，是最新的和完整的;(4)拥有或控制含有个人情报的档案的机构应保证相应情报不丢失，不为未经授权的人查阅、使用或更改，不得向未经授权的人透露情报内容;(5)档案保管机构应将情报的性质、目的、类别、保管期限、有权查阅的机构或个人以及查阅手续等事项登记于相应的书面文件，允许相对人查询，并每年向国家私情报专员提供一份副本;(6)除法定排除查阅者外，相对人有权查阅与之相关的档案;(7)为保证档案的准确性和与法定目的有关，档案保管者在情报保存期间可对相应情报进行适当的修正、删除或增加;(8)档案保管者在情报使用前，要审查相应情报使用的目的，并确定相应情报是最新的和完整的;(9)个人情报通常不得用于非预定的目的或向他人透露;(10)只有在相对人同意，或者法律授权，或者为防止或减少相对人或其他人生命、健康所受到的严重的和急迫的威胁所必需，或者为执行刑罚、罚金或保证税收所必需的情况下，个人情报才能用于其他非预定的目的和向非相对人的其他个人、团体、机构透露。新行政法关于私情报的这些原则体现了现代社会有关人权观念和人权保护制度的新发展，也反映了现代社会经济和科学技术发展对保护商业秘密、技术秘密，防止行政权侵犯企业、组织私情报权，损害和挫伤投资者、生产者、发明者积极性的需要。
救济权——多途径救济：在普通法国家，传统的法律救济是司法救济，法院外的救济很少存在和仅有很小的作用，公众对法院有特别的信任。但自20世纪初以来，这种情况开始改变。作为普通法主要代表性国家的英、美，走上了建立法院外救济途径的道路，在普通司法之外另辟行政裁决制度，作为法院救济的辅助和补充，如英国的行政裁判所(Tribunals)、美国的行政法官(ALT)。法院外救济制度的建立是司法单轨制危机的产物(前已述及)。澳大利亚与英、美同属普通法国家，由于社会经济的发展，司法单轨制愈益显出其不相适应。于是，新的法律救济形式亦随英、美之后而产生。其中最重要的新形式是1975年“行政上诉裁判所法”创立的行政上诉裁判制度。澳大利亚的行政裁决制度与英、美的制度比较，有下述特点:(1)形式多样。澳大利亚既有受理不同领域、不同部门行政案件的普通行政裁判所，如行政上诉裁判所;又有仅受理某一领域、某一部门专门行政案件的特别裁判所，如福利裁判所、税收裁判所、难民裁制所(限移民领域)等;还有受理专门民事性质案件的专业裁判所，如工业裁判所、贸易裁判所、医疗裁判所等。(2)裁判所独立性强，不受行政干预。例如，难民裁判所作出的有关外国人申请难民资格的决定，即使与移民部的特定政策不一致，移民部长对之不满，他也无权改变裁判所的相应裁决。他对此唯一可能做的事情只是以当事人的身份就裁决的法律问题向联邦法院提起司法审查之诉。(3)裁判所处理案件注重调解。例如，行政上诉裁判所处理案件通常的程序是:接到当事人的上诉后，首先通过电话对双方当事人进行调解;如电话调解不成或电话调解不方便，则随之召集双方当事人举行专门的调解会议进行调解;专门会议如仍调解不成，才正式开庭审理(听证);但正式开庭前若干天，还要组织双方当事人及其律师就开庭时间、地点、证人、证据等问题进行一次短时间的协商，亦具有某种调解性质。裁判所通过调解结案的案件占其受案数的60%以上。(4)程序简便、迅速、非正式化、收费低廉(某些案件，如申请养老金、救济金、抚恤金等案件，可免费受案)。当然，行政裁判由于律师的参与、开庭辩论等，其程序也具有一定的正式性，有些案件处理时间也比较长。当事人对裁判所的裁决不服，还可就法律问题向联邦法院申请司法审查。对于某些超过法定期限或依法不能申请司法审查的案件，当事人还可以向联邦督察专员申诉、控告，请求其进行调查和促成其解决。行政裁判、司法审查、督察专员等都是新行政法为公民提供的有别于普通法救济的新法律救济途径。
监督权——多形式监督：根据“责任政府”理论，政府由议会产生，向议会负责，受议会监督。公民对政府的控制和监督是通过议会实现的。议会可以做它愿意做的任何事情，它不需要任何其他形式对政府进行监督。但自20世纪中期以后，“责任政府”理论逐渐发生动摇，从而“新行政法”创设了多种形式的监督机制弥补因“行政国”出现而变得软弱无力的议会监督的不足。新的监督机制中最重要的环节是督察专员制度和司法审查制度。根据澳大利亚督察专员法，澳大利亚督察专员由总督任命，依法独立行使职权，不受政府干预。督察专员的职责主要是根据公民的申诉、控告或其他情报来源，对政府各部和其他法定机构及其公职人员的违法失职行为和其他不公正、不合理的行为进行调查;根据调查结论，向有关机构或公职人员提出纠正违法不当行为和给予受到违法不当行为侵害的相对人以救济的建议意见。督察专员可就发现的问题和对有关部门作出的建议意见向首相提交报告。每财政年度结束后，督察专员还要向议会提交年度报告，平时他可就特别问题向议会提交专门报告。督察专员的报告要以一定的形式向社会公布。督察专员虽然不能对政府部门及公职人员的违法不当行为进行直接处理，但其调查行为及其建议、报告有着特别的威慑力，这对于保证政府廉政，勤政具有特殊重要的作用。
司法审查是澳大利亚另一种重要的法律监督形式。根据澳大利亚“行政决定(司法审查)法”，澳大利亚公民认为行政决定或与行政决定有关的行为或不行为具有下述情形之一的，均可申请司法审查:(1)违反自然正义规则;(2)无管辖权;(3)超越权限;(4)不适当行使权力(包括：1)考虑了不相关的因素或没有考虑相关因素;2)不符合法定目的;3)恶意行使自由裁量权;4)不合理行使权力;5)其他滥用权力);(5)适用法律错误;(6)因欺诈而行为;(7)行为没有事实根据和证据;(8)违反法律;(9)不履行法定职责;(10)超过法定期限不履行职责或不合理的迟延。法院通过对行政决定、行政行为或不行为的审查，确定其具有上述情形之一的，可以作出下述裁决:(1)撤销或部分撤销相应行政决定或行为，宣布其无效;(2)将相应行政决定退回行政机关，要求其按照法定的指示重新考虑和重新决定;(3)宣布或确认当事人在相应事项上的权利;(4)责成有关机构或个人作出或不作出某种行为或事情。此外，澳大利亚法院在进行司法审查中，根据当事人的申请，可以命令行政机关向当事人提供作出相应行政决定或行为的根据、理由和有关证据材料。
除了督察专员制度和司法审查制度以外，在澳大利亚“新行政法”体系中，各种独立行使职权的行政裁判所也构成行政法制监督的重要环节(行政法的某些制度，从其某一方面考察，可以视为法律救济机制的环节；从另一方面考察，又可视为法律监督机制的环节。前述督察专员制度、行政裁判制度、司法审查制度、情报自由制度等均如此)。
(原载于《中外法学》1995年第2期)
