谈《国家公务员暂行条例》的制定与实施

一、实行公务员制度是民主、法治、效率的要求

《国家公务员暂行条例》终于出台了。早在1984年，由中组部、劳动人事部抽调干部，北京大学、人民大学、外交学院、社科院法学所、政治学所抽调专家、学者(共15人)，就组成了立法起草小组，开始草拟公务员法。当时准备搞法律，曾用过“国家工作人员法”、“国家行政工作人员法”、“国家行政机关工作人员法”以及“公务员法”等名称，用了将近半年时间，草拟出第一稿，以后又几易其稿。人事部成立后，此项立法转人事部，并改法为条例，条例又写了十几稿(合计为二十几稿)，到今天以《国家公务员暂行条例》发布，历时近九年。九年内有好几次出现出台希望，也有好几次近于要打入冷宫，似乎没有了希望。其中的艰难曲折，我作为初稿草拟人之一，略知一二(当然也只是略知一二)。

这个条例的出台为什么这么难?因为这个条例所要建立的公务员制度是和现代民主、法治、高效率密切相联系的。要在我们这个有着几千年封建历史，新中国成立后又长期实行计划经济和“大锅饭”体制的国度里，实行这种体现民主、法治精神和平等、竞争、效率原则，且又是借鉴了西方国家某些经验和做法的制度，人们可以想见会有多少困难，多少阻力。这个条例为什么能出台，为什么终于出台了?因为我们国家已经走上了社会主义市场经济之道，市场经济要求民主，要求法治，要求效率。既然社会主义市场经济是不可逆转的发展方向，那么，民主、法治、高效率就同样不可阻止。体现民主、法治、高效率原则和精神的公务员制度就迟早要出台。困难和阻力只能使它晚一些出台，而不可能使它永远不出台。

公务员制度与民主、法治、高效率究竟是什么关系呢?本文试作一简要分析：

(一)公务员制度与民主

从历史上看，公务员制度是资产阶级和人民群众反对封建“恩赐官职”制和资本主义社会早期的“政党分赃”制的产物。“恩赐官职”制是封建国王、皇帝将国家及其国家公职视为一己之私物，任命官员被他作为对忠实于他的臣民的一种赏赐。“政党分赃”制是资产阶级政党将国家公职视为其通过竞选获取的战利品，在其执政后，按其拥护者在竞选中出力的大小和功劳分派官职。这两种任官制度除了可能为一些品质恶劣分子或草包，笨蛋爬上权力宝座提供机会，从而不符合选贤任能的效率原则外，就是显然不符合民主原则：普通公民没有特殊身份、特殊关系就难以获得担任国家公职、参与国家管理的机会。而公务员制度则与此不同，任何公民不分出身、地位、民族、性别、经济状况，以至思想信仰，通过竞争考试、考核，符合法定条件者，皆可成为国家公务员，担任国家公职，参与国家管理。

我国现在颁布的《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》)即体现了这种民主精神。《条例》第13条明确规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。”这种通过公开、平等竞争考试和考核的方法向社会择优录用公务员的制度将给最广泛的公众提供任何公职的平等机会，而机会均等则正是现代民主的重要内容。

除了录用这一环节外，公务员制度在考核、奖惩、职务升降、申诉控告等环节上也体现了比我们过去的干部制度更大的民主。过去我们对干部的考查评价多是凭领导和人事部门的主观印象，而根据现在的《条例》，考核则要先由公务员个人总结，再在听取群众意见的基础上写出评语，提出考核等次意见，经考核委员会或考核小组审核，最后才由部门负责人确定考核等次。过去我们提拔干部，多是采用“伯乐相马”的方法，而根据现在的《条例》，公务员晋升，要经过以下程序：(1)采取领导与群众相结合的办法产生预选对象；(2)按照拟任职务所要求的条件进行资格审查；(3)在年度考核的基础上进行晋升考核；(4)由任免机关领导集体讨论决定人选。所有这些，无疑都体现了公务员制度的民主精神。

(二)公分员制度与法治

“法治”的基本含意是依法治国、依法办事，主要指依法行政、依法管理。“法治”的反面是“人治”。“人治”的基本含意则是依长官意志、个人意志治理国家，管理社会行政事务。长官意志、个人意志往往与反复无常、滥用自由裁量权联系在一起，与故意或非故意、自觉或不自觉违反客观规律、违反科学规则联系在一起。“法治”的“法”则有规范性、稳定性、科学性(经过集体讨论，集中集体智慧，依严格程序制定出来的法，无论如何要比个人一时的主意，哪怕是伟大人物深思熟虑的主意，更具科学性)。

国家管理领域的法治包括两个方面。其一是对外管理的法治，即国家机关及其公务人员依法对公民和法人组织等进行管理；其二是对内管理的法治，即国家依法对国家机关的编制和公务人员等进行管理。过去我们对外管理法治不完善，人治色彩很浓，对内管理就更是以领导指示、政策文件为主，人治占主导地位。

过去我们搞计划经济体制，人治尚能维系。现在搞市场经济，人治就再也难以为继了。人治解决不了廉政、勤政的问题，而不解决政府机关及其工作人员的廉政、勤政问题，社会主义市场经济就难以进行。因此，市场经济呼唤法治，而在人事管理方面实行法治，就不能不推出公务员制度。现在颁布的《条例》即是在人事管理领域实行法治，无论是公务员的进、出、管，都必须严格遵循法定的条件、权限、程序，任何领导人都不能离开法定条件、权限、程序个人说了算，任意进人，任意提拔人，任意处分人；任何公务员都不能离开法定条件、权限、程序找靠山，走门子，不符合法定升官条件的升不了官，符合法定被处分条件的免不了罚，法定该交流的要交流，法定该回避的要回避，法定该辞退的要辞退。在法律和制度面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法，任何犯了法的人都不能逍遥法外。这就是法治，这就是法治对人事管理的要求。

(三)公务员制度与效率

市场经济要求高效率的政府、高效率的行政管理。机构臃肿，人浮于事，公务人员素质低下，懒、馋、贪、妒是无法搞市场经济，无法使我国经济腾飞的。那么，怎样提高行政效率，怎样建立一支高素质、廉政、勤政的公务员队伍呢？世界许多国家的经验表明，制定公务员法，建立公务员制度，是解决这个问题的一个很好的、必不可少的途径。

就我们现在颁布的《条例》所确立的公务员制度来说，其对于效率的促进作用即是显而易见的。

首先，公务员制度要求采取考试、考核用人，从“进口”上把住了公务员队伍的质量关，能有效地防止无能之辈和品质恶劣分子进入公务员队伍。

其次，公务员制度要求实行对公务员系统化、规范化的培训，能全面提高公务员的政治、业务素质，使之不断增加和更新知识，以适应社会经济和科学技术日新月异的发展对公务员素质提出的要求。

再次，公务员制度确立一整套考核、奖惩、职务升降、工资福利待遇的竞争、激励机制，这将打破以过去旧体制下形成的干好干坏一个样、干与不干一个样的“大锅饭”制度，有利于调动整个公务员的积极性，促使他们努力学习、积极工作、奋发进取，从而给我们整个政府机关注入生机与活力，最大限度地提高政府工作效率。

最后，公务员制度确立了严格的辞职、辞退以及退休规范，为不愿意担任公职和不适于担任公职的公务员开辟了顺畅的“出口”，使公务员队伍形成制度化的择优汰劣和新陈代谢机制：能者进，庸者出，病者休，老者退，其效率自然会大为提高。《国家公务员暂行条例》终于出台了，我国公务员制度将根据这个《条例》在三年左右的时间里建立起来。我们相信，公务员制度的建立将使我国社会主义民主、法治推向一个新阶段，将使我们政府的行政效率推进到一个新水平，从而将进一步推动我国的社会主义物质文明、精神文明建设，使我们国家更加富强，更加生机勃勃。

二、现在的关键是实施

建立公务员制度进行的第一大战役是立法，制定《条例》。没有法，没有规范，制度的建立自然无从谈起。现在法有了，《条例》出台了，第二大战役就应该是坚决执法，全力以赴地实施《条例》。

有人认为，公务员制度虽好，《条例》虽然也写得不错，但我国目前还不具备实行公务员制度的条件，还缺乏公务员制度赖以运行的经济、政治、文化环境。因此，公务员制度应该缓行，《条例》应待条件成熟后实施。这种观点和主张似乎很有道理，也确有很多事实支持。但是持这种观点和主张的人们恰恰忘记了考虑：条件和环境怎么来?是等待还是创造?许多事物的条件和环境往往是在事物进行过程中逐步具备、逐步完善的。公务员制度就是如此，它所需要的环境：民主，法治、市场经济、国民的现代化观念等，既是实行公务员制度的基础，它们本身又必须和必然在实行公务员制度的过程中进一步完善，它所需要的条件：理论、经验、经费等，既是实行公务员制度的前提，它们本身又必须和必然在实行公务员制度过程中进一步积累。就经费条件讲，不实行公务员制度，效率低下，财政紧张，经费难以解决，而实行公务员制度，效率提高，经济发展，财政就会有更多的钱用来完善公务员制度。

有人认为，公务员制度事关重大，很多问题现在尚无把握，各种有关配套法规又还没有制定出来，《条例》还是暂不实施好。这种观点虽也有道理，但显然具有片面性。《条例》出台之前，公务员制度已在有关部门和地方试行过较长时间，对各种有关问题不能说全无把握。而且最重要的是，各种问题只有在《条例》实施过程中才能暴露出来，各种配套法规也只有在总结实施经验的基础上才能制定好，从而更好地调整各种相应关系。

有人认为，公务员制度虽然应该实行，但实行起来困难太多，阻力太大，因此，实行不要那么积极，易行的就行，难行的就止。这种态度显然是很有害的。一个新制度的推行，不可能没有困难和阻力，有困难想办法克服，有阻力就采取措施排除阻力，这样，结果很可能就是“柳暗花明又一村”了。

那么，我们应该怎样既坚决而又稳妥地实施《条例》，在我国最终建立较完善的公务员制度呢?本文特提出以下建议：

(1)大力宣传《条例》，加强国民对公务员制度性质、意义、作用的认识。作为一种新制度，只有人们真正理解它和感觉到对它的迫切需要，它才会被大多数人们所接受，而只有大多数人们能接受它，它才会具有真正的生命力。在我们对公务员制度的宣传中，要把与制度有直接利害关系的人们(如将为《条例》所调整的人)以及将组织这一制度实施的人们作为重点的宣传对象，他们的认识提高了，其阻力就会大大消除，其动力就会大大增强。

(2)培训人才，组织实施公务员制度的队伍。一个新制度，必须靠人去建立，去推行。它不可能自然形成。特别是像公务员制度这样一个涉及全国统一规范的新制度，没有一大批真正懂得这个制度的内容及其“操作规程”(而不仅仅是只懂得其意义)的高素质组织管理人员去组织实施它，要使之建立和正常有序运行是不可想象的。那么，人才从哪里来呢?必须花大力量着手培训，从现在的组织人事管理干部中，抽调一批改革意识强、有能力、有魄力的干部进行培训，作为今后具体实施《条例》的中坚力量。

(3)制定配套法规，完善各项具体制度的法律规范。公务员制度是一个大系统工程。在这个大系统工程中，包含着许多小系统工程，即各项具体制度，《条例》只对公务员制度整个大小系统工程确定了基本规范，各项具体制度都还有待根据《条例》确定的基本规范去制定相应配套法规进行具体调整。当然配套法规不可能马上全部出台，它必须根据《条例》实施过程中反馈的问题，反复修改补充完善，然后逐步出台。而且配套法律规范可以是多层次的，包括国务院行政法规、部门规章、地方规章。不同层次的法律规范可逐步完善。公务员制度实施的整个过程即是公务员法律规范不断完善的过程。

(4)在现有条件下最大限度地实施《条例》，在实施过程中进一步创造和完善条件。《条例》确定的各项具体制度的实施同样必须具有相应的条件。李鹏总理签署的《条例》发布令规定《条例》自今年10月1日起施行。这个“施行”当然是指全面施行，而不是指部分制度施行，部分制度不施行；部分地区施行，部分地区不施行。但是个别制度马上施行确实会有条件不具备的问题；某些地区马上施行《条例》确实会有很大的困难。因此实事求是的口号应该是，在现有条件下最大限度地实施《条例》，在实施过程中进一步创造和完善条件。“最大限度”，就是尽最大的努力，采取最有效的措施，最充分地利用现有的条件。因为一个制度，只有整体运转，才能发挥最佳功效，如果长时期部分运转，部分不运转，不仅出不来应有的效果，而且可能最终毁了整个制度。当然，《条例》的个别规定也有不合适的或脱离中国国情的，但这种情况必须报《条例》制定机关通过法定程序修改，任何单位、个人，不得任意改变或违反《条例》的规定，另搞一套。否则，统一的科学的公务员制度就会弄得面目全非。

建立公务员制度也许还有很多问题需要研究和讨论，但现在的关键是实施《条例》。