行政法制在中国的生长

行政法制是现代民主的产物，行政法制与专制是不相容的。在专制制度下，政府(君主)是国家的主人，国家是政府的，国家的一切权力属于政府，老百姓只是政府的臣民、奴仆，可以由政府任意统治、压迫、屠宰，在这种制度下，统治者政府当然不愿意受法律的约束，不愿意依法办事，不愿意受它统治的人民监督，不愿意对人民承担自己违法侵权行为的责任，更不愿容忍普通老百姓控告自己，和老百姓一起上法庭去争论是非曲直，以至接受法庭的裁判，赔偿因自己违法侵权行为造成的对老百姓的损失。

中国共产党人领导中国人民革命，在民主问题上，其目标是明确的，那就是要反对专制统治，建立民主政治。但是对于民主政治，在很长一个时期里都缺乏深刻的认识和足够的重视。这一点决定着我国行政法制建设的整个进程和命运。因此，在研究我国行政法制发展的经验教训时，我们必须首先简要地探讨一下我们党对民主政治的认识和实践。

第一，民主政治主要是解决政府与人民的关系，而不是解决敌我关系。毛泽东同志提出的“人民民主专政”的公式是解决这两种关系的很好的公式，但是长期以来，我们强调专政多，而重视民主、研究民主不够。

第二，民主政治意味着人民是国家的主人和政府受人民的委托行使国家管理职能，向人民负责，受人民监督，而不仅仅指人民当家作主。但是长期以来，我们讲民主政治时，往往只讲人民当家作主，而很少认真研究监督政府、制约政府的形式和途径。

第三，民主政治必须通过行政法制实现和以行政法制加以保障。没有行政法制，政府的权力就会无限制，人民的权利就会无保障，政府向人民负责和人民监督政府都会成为一句空话。然而长期以来，我们在讲法制时，重点只讲刑法，而很少讲行政法。

第四，民主政治是以一种制度来确立政府与人民的关系，它是一种法律化、制度化了的政治关系，而不是一种道德关系。这种关系只能以法律、以制度来确立，而不能单靠人的道德来维持。一个政府是由一些高级官员和千千万万的普通公职人员组成的。而这些高级官员和普通公职人员中，不要说各种各样的人都会有，即使都是好人，好人也会变的。在无限制、无约束权力的腐蚀下，圣人都可能变成专制君主。然而，对于这一点，我们长期以来缺乏认识，总以为人民政府、共产党领导的政府是天然的、永恒的民主政治的体现，把民主政治仅仅等同于政府为人民服务，为人民谋利益，而没有进一步通过法制去确立和保障人民监督政府。然而，如果没有真正实际的监督和制约，在政府工作人员实际为自己牟私利和损害人民利益时，人民便无能为力、毫无办法。

第五，民主政治与整个国民的民主观念和素质有关，在我国，仍有众多的文盲和半文盲，几千年的封建专制文化有着不小的影响。在一些领导人中，也夹杂某些封建专制观念。他们喜欢人治，不喜欢法治，喜欢发号施令，不喜欢受法律的约束，喜欢人民一切服从他们，不喜欢人民监督他们，他们虽然也主张、提倡和实行某些民主的形式，但却是反对建立法律化、制度化的、真正民主的政府与人民的关系，即真正的民主政治。

所有这些经济、政治和文化的条件，决定了我们对民主政治的认识，决定了行政法制在我国生长的艰难、曲折。

从中华人民共和国成立到(20世纪)50年代中期，是中国行政法制开始生长和发展的时期。

这个时期，国家制定和颁布了大量的行政组织法，规定各级国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任。如制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)等。

这个时期，国家还制定和颁布了大量的行政管理法规，规定国家行政机关对经济、政治、文化等各方面事务以及人、财、物各个领域管理的权限及管理方式。

这个时期，国家建立了行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为的制度。1949年9月27日第一届全国政协通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定政务院设人民监察委员会，人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。1954年9月21日第一届全国人大通过的《中华人民共和国国务院组织法》规定，国务院设立监察部。从中华人民共和国成立到50年代中期，在行政法制监督方面，除了确定行政监察机关的监督以外，宪法和法律还规定了检察机关对行政机关及其工作人员的一般监督。

上述情况说明，中华人民共和国成立以后较长一段时期内，我们是比较重视行政法制的，既制定多种行政组织法，为政府实施行政管理确定责任，又颁布各种行政管理法规为政府实施行政管理确定准则、规范、标准、程序；同时设立行政法制监督机构，对政府机关及其工作人员合法地、准确地和有效地行使职权，保障公民的合法权益不被政府机关及其工作人员违法失职行为侵犯，起到了作用。

1957年以后，整个立法工作的速度放慢了，以至近于完全停顿下来。不立法，政府依法办事、依法行政即失去了前提，使许多行政领域无法可依。与无法可依并行的另一个问题是有法不依。由于轻视法律，否认法治的“左”的思想对广大执法人员的影响，原有的行政法也不能得到有效的贯彻，执法人员在行使职权中往往依言不依法，以领导人的指示而不是以法律做办事的依据。有的执法人员在没有领导人明确指示的情况下，甚至看领导人的眼色行事，凭猜测揣摩领导人的意向行事。50年代后期，取消行政法制的另一个重要表现是，取消对行政机关及其工作人员的监督与制约。在这方面，首先是批西方资产阶级国家的分权与制约，宣传社会主义的集中与统一；其次是批检察机关的一般监督，取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的监督；再次是撤销监察部，取消监察机关对整个行政活动合法性、合理性以及对所有行政工作人员遵守法律和政纪的监督。

对行政法制最严重的破坏、摧残和践踏是在“文化大革命”时期。这期间，民主和法制遭到蹂躏，行政法制建设处于一片萧条的状况。1976年以后，“文化大革命”结束了，但是直到党的十一届三中全会以前，由于“左”的路线尚没有完全结束，行政领域仍然“长官意志”盛行，行政法制仍然被冷落、被忽视。

自1978年党的十一届三中全会召开至1982年新宪法颁布，是中国行政法制再生和走向发展的新时期。党的十一届三中全会第一次把民主和法制提到了重要的地位，会议指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究……要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相，要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。”这是对过去几十年经验教训，特别是对十年“文化大革命”教训的最深刻的总结。它显露了行政法制在中国大地上重新生长和发展的希望。

1979年，全国人大常委会作出决议，确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律法令，凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效。之后五届全国人大二次会议通过《地方组织法》，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，详细规定了地方各级人民政府的组织、职权和工作方式。接着，六届全国人大五次会议又通过《国务院组织法》，将国务院的组织和活动重新纳入法制的轨道。与此相适应，这个时期还颁布了大量的行政管理方面的法律、法规，为行政机关依法办事提供了前提条件。

1978年至1982年这个时期，行政法制发展中最具有重大意义的事件是新宪法(即现行宪法)的颁布，新宪法不仅重新恢复和确认了50年代初期和中期创建而在这之后相当长一个时期内中断了的行政法制，而且将之向前大大发展了一步。这主要表现在下述五个方面：(1)重新确认和发展了作为行政法制基础的人民主权原则；(2)重新确认和发展了以“宪法和法律至上”为核心的行政法治原则；(3)重新确认和发展了一定的制约原则；(4)重新确认和发展了政府工作责任制和政府工作效率原则；(5)重新明确规定了国务院和地方各级人民政府的性质、地位及其职权。

1983年至1988年是中国行政法制进入大步发展的时期，这个时期，中国大地上发生了一系列重大变革——经济的、政治的乃至人们的观念转变，这些变革改造了中国大地的土壤，使之变得日益适于民主政治和行政法制的生长了。在这块经过改革洗礼的中国大地上，行政法制开始显现出勃勃生机。

这个时期，行政法制在许多方面有了重大发展，其中有七件大事在中国行政制发展史上具有不容忽视的意义：

一、改革政府机构，转变政府职能

1982年3月，第五届全国人大常委会第二十二次会议通过决议，决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革的主要目标是：精简机构，明确职责，实现领导班子“四化”，克服官僚主义，提高工作效率。这次改革用了两年多时间，取得了一定的成效，特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得了较明显的进展，但是在精简机构方面却没有取得预期的成功。因此1988年3月第七届全国人大第一次会议决定对政府机构进行新的全面性的改革。这次改革主要着眼于转变政府职能，按照加强宏观管理和减少直接控制的原则，重新确定政府机构的职能，确定每一个机构的职责范围，做到定职能、定机构、定人员。在此同时，在机构改革的基础上，加强行政组织的立法和行政编制立法，使改革的成果得到巩固和进一步发展。目前，这场改革仍在进行，国务院决定用5年时间完成这次改革。

二、起草公务员法，试行公务员制度

十一届三中全会以后，适应经济体制改革和政治体制的需要，中央开始考虑将人事管理纳入法治的轨道。 1984年，中央组织部和劳动人事部正式成立国家工作人员法起草小组，半年后起草出初稿。以后数易其稿。至1988年6月完成第15稿，暂定名为《中华人民共和国国家公务员条例(草案)》。该条例草案确定了我国公务员制度的基本框架。这个框架的主要内容是：将我国国家公务员分为政务类和业务类两大类。由人民代表机关选举产生和决定任命的各级政府组成人员归于政务类，政府组成人员以外的政府工作人员归入了业务类。政务类公务员按照宪法和组织法进行管理，业务类公务员由政府人事机构根据公务员法进行管理。其管理方式是：(1)公开考试，择优录用；(2)实行职位分类制度；(3)按法定的标准和程序，对每个公务员进行考核；(4)实行功绩晋升制度；(5)实行回避制度；(6)实行正规的培训制度；(7)建设有利于公务员安心工作和激励其积极进取的责任制度、辞退辞职制度、退休退职制度；(8)建立与公务员的地位、作用及工作特点相适应的工资制度。

建立和完善公务员制度是我国行政法制建设上的一件大事，是我国政治体制改革的一个重要环节。国家准备用10年左右的时间，全面实行公务员法，推行公务员制度。目前国务院正在组织在一些部门和地方的试点，并力争在1992年以前完成在中央和省级建立公务员制度的工作。

三、确立行政立法，保障有法可依

1982年现行宪法正式确认行政立法，规定国务院有权制定行政法规，国务院各部委有权制定行政规章。以后《地方组织法》又规定省、直辖市、自治区人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府亦有权制定行政规章。为了加强行政立法的民主性和科学性，行政立法的制定要保证人民群众的参与和专家学者的咨询。我国宪法和组织法明确规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规，地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的决定和命令(含规章)。目前我国正在加强行政立法的程序立法，规定行政立法听取人民群众意见、协商、审议、备案、公开等项制度。自1982年宪法颁布到现在,我国行政机关已经制定了大量行政法律文件(国务院每年制定行政法规近70件，各省自治区直辖市人民政府每年制定行政规章近100件)。这些行政法律文件，调整着广泛的各种社会关系，保障着改革开放和社会主义现代化各项建设事业的顺利进行。

四、完善行政法，保障依法行政

现行宪法首次提出“宪法和法律至上”的原则，规定所有国家机关都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，均必须予以追究；任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。1985年，当时全国人大常委会的负责人进一步提出要在我国实现由主要依政策办事到主要依法办事的转变。以后，中央和国务院在“七五规划”中又明确提出了“行政管理法制化”的目标，中国共产党十三大报告继而指出：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为政府活动提供基本的规范和程序。”

1982年以后，我国主要行政执法领域的法律法规以及相关的制度日趋完善，单纯依政策办事、依领导人指示办事逐渐向依法办事转化。近几年，我国在每个行政执法领域均制定和颁布了大量的法律、法规。

五、建立行政司法，保障公正行政

行政司法是指行政机关适用准司法程序裁决行政管理领域的争议，处理特定具体案件的活动。过去我们解决行政管理领域的争议和纠纷，通常都由行政机关依一般行政程序径行决定或由行政机关对争议双方进行调解，由双方在互让互谅的基础上达成解决争议的协议。这种解决问题的方法虽然程序简便、易于执行(行政决定可强制执行，调解协议则多自愿执行)，但有很多时候会背离法制和公正的要求。根据法制和公正的要求，行政领域的争议应由相对独立的裁判机构根据一定的准司法程序解决，即依行政司法的途径解决。我国进入80年代后，即开始建立行政司法制度的尝试。例如，在国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，专门负责处理商标争议事宜，在国家专利局设立专利复审委员会，专门负责处理专利争议事宜，在国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局设立经济合同仲裁委员会，在其职权范围内处理经济合同纠纷案件；在劳动行政管理机关设立劳动争议仲裁委员会，在其职权范围内处理因履行劳动合同而发生的争议案件和因开除、除名、辞退违纪职工而发生的争议案件。这些专门行政裁判机构处理争议事件，不是根据一般的行政程序，而是根据一定的准司法程序，如申请、答辩、调查、取证、当事人陈述、对质、辩论等，裁决必须严格依据法律和事实作出。当事人不服裁决，在法律有规定的情况下，还可向人民法院提起诉讼。

六、加强行政法制监督，完善制约机制

1983年至1988年，我国加强行政法制监督的最重要步骤是建立国家监察部和地方各级行政监督机关。 1986年新设立的国家监察机关被确定的监察对象是：各级国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部。国务院对新设立的国家监察机关拟定的任务是：检查监察对象贯彻实施国家政策和法律法规的情况；监督处理监察对象违反国家政策、法律、法规和违反政纪的行为；受理个人或单位对监察对象违反国家政策和法律法规以及违反政纪行为的检举、控告；受理监察对象不服纪律处分的申诉；按照行政序列分别审议经国务院任命的人员和经地方人民政府任命的人员的纪律处分事项。国家行政监察机关除享有50年代国家行政监察机关即享有的检查权、调查权和建议权外，还享有一定的行政处分权，即可对国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的国家企事业单位的领导干部处以记大过以下的行政处分。

在行政法制监督中，除了行政监察机关的监督外，国家审计机关的监督亦具有重要的地位。国家审计机关是根据1982年现行宪法设置的，它的任务是对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。对于被审计单位，审计机关享有检查权，调查权，要求其作出某种行为或不作出某种行为权(如要求提供有关文件、账册、材料或要求停止违法收支，制止严重损失浪费等)以及一定的行政处罚权(如没收非法所得，处以罚款，扣缴款项，停止银行贷款等)。

七、建立行政诉讼制度，加强公民权益保护

现行宪法规定：“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。之后，《民事诉讼法(试行)》规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”自此，我国即在法律上正式确认了人民法院审理行政案件的行政诉讼制度。

1987年，我国开始行政诉讼法的立法工作。1988年11月，《中华人民共和国行政诉讼法(草案)》经第七届全国人大常委会第四次会议讨论后在《人民日报》上全文公布，提交全民讨论。

行政诉讼是人民法院对行政机关实行法律监督和制约，保障相对人合法权益的一种重要手段。根据《行政诉讼法(草案)》的规定，人民法院通过对被指控的行政行为的审查，确定行政机关行为是否合法和适当并根据不同情况判决或裁定；(1)维持原行政决定；(2)撤销或部分撤销原行政决定；(3)责成行政机关在一定期间履行应当履行的职责或者超过法定期间未履行的职责；(4)变更原行政决定；(5)责成行政机关停止侵犯、返还财产、恢复原状、赔偿损失和恢复名誉、赔礼道歉等。

1988年11月公布《行政诉讼法(草案)》是我国民主和法制建设中一件了不起的大事。它预示着我国几千年封建专制社会形成的官贵民贱、官民不平等的官民关系以及反映在人们头脑中的相应观念，将为官民之间平等的权利义务关系及其人们对于官民关系的新的观念所代替。商品经济的发展，使人们具有并认识了自身的利益、自身的人格、自身的价值。法律对官民权利义务关系的确定，为人们提供了保护自身利益、维护自身人格和价值的武器。商品经济和法治的相互作用、相互促进则必然导致真正民主政治的实行和民主政治的发展。人们有了自己的利益，有了维护自己利益的观念和法律保障，就必然要求参政，就必然关心政治对自己利益的影响和通过参政途径去改善这种影响。商品经济、法治、民主政治，是中国文明和振兴的希望所在，而行政诉讼制度在中国的建立和发展，正是与这个希望相联系着的。

行政法制，或者说，社会主义行政法制(如果说，在中华人民共和国成立以前，也存在过某种行政法制的话)，在中国这块大地上已经生长40年了。尽管它生长得很不顺利，历经磨难，备受摧残，其中很长一段时间，除了在土壤里还埋藏着它活着的根以外，在地面上几乎已看不到它的存在了。然而，它毕竟生长过来了。现在，最艰难的岁月已经过去，前面发展的路虽然还会有坎坷、有障碍，但行政法制在中国的发展、兴盛已经是势所必然的了。

对于行政法制在中国发展、兴盛的必然趋势，人们现已不存在多少争论，但对于中国行政的法制怎样发展，在中国建立怎样的行政法制，无论是在法律学者中，还是在法律实际工作者中，甚或是在国家领导人和一般人民群众中，都存在各种不同观点的争论。这些争论及争论的结果，将或多或少决定着中国行政法制的前景。

人们争论的问题很多，我们通过对这些争论问题的剖析也许能把握中国行政法制发展前景的某种的可能性。这里列举其中十个较具重要性的问题：(1)未来中国的行政法制是采取“制权模式”还是采取“治民模式”?(2)坚持“法律至上”还是实行“长官至上”?(3)建设“多管事的政府”还是建设“少管事的政府”?(4)制定统一的行政法典还是制定分散的单行法规?(5)以实体法为重点还是以程序法为重点?(6)创立行政法院还是继续维持行政审判庭?(7)建立行政裁判所还是加强信访办公室?(8)对行政立法是实行权力机关审查还是实行司法审查?(9)监察机构和审计机构是隶属于权力机关还是隶属于行政机关?(10)政府侵权行为是国家豁免责任还是国家负赔偿责任?对这十个理论问题和实践问题设定不同的解决方案也许会导致未来行政法制的不同具体形式和不同特色。但是不管未来的行政法制会采取何种具体形式和特色，行政法制在中国大地上的发展和兴盛的总的前景是毫无疑义的。因为现在中国大地的土壤里已经积攒了行政法制生长所需要的肥料和水分——中国今天的经济、政治和文化诸条件已经形成或正在形成一个适于民主和行政法制生长和发展的机制。