行政法的基本原则

行政法的基本原则是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则。它是整个行政法的理论基础，是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念。

行政法基本原则作为整个行政法的理论基础，它并非以法律文字规定于某一法律文件之中，并非是通过若干法律条文加以宣示的某些规范，而是长期以来人们根据民主和法治的要旨，根据社会进步和社会公正的基本要求，结合行政法调整的社会关系的性质、内容，在行政立法、执法、司法的实践中逐步形成、逐步确立的一些基本准则。

在行政法中，虽然没有一个具体法律文件、一个具体法律条文具体规定某项行政法基本原则，但是每一个具体法律文件、每一个具体法律条文都要直接或间接体现行政法的基本原则，至少不能与行政法的基本原则相抵触。在行政立法、执法、司法过程中，虽然通常不以行政法基本原则作为直接依据，但每一个行政立法者、执法者、司法者都必须以行政法基本原则为自己行为的指导，并使自己的行为和行为结果符合行政法的基本原则。

行政法基本原则主要有下述四项：

一、法治原则

法治原则的英语表现形式是“the rule of law”。英国人早期对“法治”的解释是：(1)法律至上，政府必须依法办事；(2)法律面前人人平等，无论何人都受治于国家同一法律和同一法院；(3)人民权利、自由受法律保障，如受侵犯，可以从法院获得救济。以后，许多国家结合本国的实际情况，对法治原则作出了各种不同的解释，确立了法治原则适用的不同范围。尽管如此，各国对法治原则的解释仍有一个共同点，即强调政府在法律之下，从属于法律，政府必须依法办事，不能为所欲为，想干什么就干什么。

法治是依法办事，依法治国(the rule of law)，而不只是用法来治老百姓(the rule by law)。用法来治的“法治”在我国古代也曾有人提倡过，有人一定程度地实行过。如韩非提出“治民无常，唯治为法”；商鞅主张“法为治民之本”，“塞民以法”，实行“垂法而治”。但这种“法治”与现代意义的法治具有根本性的区别。首先，这种“法治”的“法”出自君主或以君主为首的统治者集团，而不是出自人民或人民代表机关，反映人民的意志和利益；其次，这种“法治”的“治”是治理老百姓，统治者、特别是作为最高统治者的君主，并不受法律的制约；最后，这种“法治”的目的是镇压人民，维护统治者对人民的压迫和剥削，而不是防止政府滥用权力，保护人民的权利和利益。

法治，作为现代民主的保障和实现的手段，它是专制的对立物。一国之内，如果有某一个人、某一个团体、组织、某一个国家机关可以高踞于法律之上，不受法律的约束，任意发号施令，人民的权利、自由没有保障，人民的权利、自由受到损害，得不到实际的法律救济，这个国家就不存在法治。

法治，作为我国行政法的基本原则，它主要包括下述内容：

(一)依法行政

依法行政的要求是：(1)行政机关进行一切活动必须根据法律的授权。行政机关活动如果既没有行政组织法的根据，又没有特别法的授权，或者虽有法律的根据，但超越法律的授权，其行为则可以和应该作为无效行为而被撤销。(2)行政行为的内容必须符合法律，不能与法律相抵触。虽然在现代社会，行政机关不必任何行为都有直接的法律根据，在没有直接法律根据的情况下，行政机关可以根据法律的原则行事，可以自由裁量，但行政机关任何行为的内容均不得与法律的规定相抵触，自由裁量不能违反法律的原则和超过法律的范围。(3)行政行为必须按照法定程序进行。对于行政行为，凡是法律规定了程序的，必须根据法律规定的程序进行，否则将同样导致行为的无效。

不越权、不违法、遵守法定程序，这是现代依法行政的三大要件。

(二)以法管理

以法管理的要求是：(1)行政机关必须通过法律进行管理，对所管的人和事，凡是法律有规定的，都必须适用法律规定的标准和要求，不能以反复无常的长官意志、长官指示取代法律的规定；(2)对于具有普遍性、长远性的问题，法律没有规定或没有详细规定的，行政机关应根据法律的一般原则，制定行政法规和规章，确定一般性规则，不能以不断变化的个别命令、个别办法代替普遍性规则；(3)行政机关对于不具有普遍性的重大问题，凡是法律规定了相应会议制度的，在非紧急情况下，必须通过会议讨论决定，不能由行政首长一人独自决定。

不以长官意志代法、不以个别命令代替普遍性规则、不以专断代替法定会议讨论，这是现代以法管理的三大要件。

(三)权责统一

权责统一的要求是：(1)行政机关行使法律赋予的权力必须承担相应的责任，渎职行为必须受到追究；(2)行政机关行使法律赋予的权力必须受到相应的法律监督，不允许没有任何监督的专断权力的存在；(3)行政机关违法失职行为造成了相对人的损害，要对受害人予以补偿。

有权必有责、用权必受监督、侵权须予赔偿，这是权责统一的三大要件。

二、制约原则

制约原则的英语表现形式是“checks and balances”。制约原则与分权原则(separation of powers)是紧密联系的，美国人对制约原则的解释是：将政府权力分授不同的政府部门，使每一个政府部门的权力能制约其他政府部门的权力，从而使任一政府部门的权力都不能变成专制的权力。

人类很早就从对封建专制的历史经验总结中得出了分权和制约是人类自由的保障的结论。洛克指出，将权力集中于一身，这对具有权力欲弱点的人们来说是一个极大的诱惑，而权力集中于一个人或一个机关手里，就必然产生专制，产生奴役。握有制定法律权力的人，也握有执行权力，他们就可以超越他们自己所制定的法律，使法律的制定和执行只体现他们自己的私利。因而，他们就可以享有与社会其余部分不同的利益，这就违背了社会和政府的目的。孟德斯鸠指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。如果三权合一，公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品，因此他提出，为了保障公民的自由，为了防止滥用权力，必须以权力制约权力。

权力是一种有诱惑力的东西，集权有滥用的趋势。即使在社会主义国家，权力也不能集中于一个人或一个机关之手。苏联斯大林的专制和我国的“文化大革命”，虽然有着多种社会政治原因，但过分集权而又缺少必要的制约不能不说是一个重要原因。斯大林专制给苏联人民带来的浩劫和“文化大革命”给我国人民导致的灾难是不能不令我们深省的。

我们主张一定的分权和制约，当然不是要照搬照抄西方国家的分权制约体制。首先，我们不搞三权分立，而是在各国家机关之间适当划分国家职能，并相应地划分权力和责任；其次，我们不搞各国家机关间权力的平等制约，人民代表机关是国家权力机关，其他国家机关都由它产生和受它监督；再次，我们不搞绝对的权力分立，在现代社会，即使是西方国家，也不可能实行三权的绝对分立，行政机关行使半立法半司法权已是普遍的事实；最后，我们既讲国家机关之间的相互制约，也讲国家机关之间的相互协作、相互配合。

行政法上的制约原则主要是讲其他国家机关对行政机关的监督和制约。在行政法上加强对行政机关的监督和制约有着特殊重要的意义。首先，行政机关管的事最多，管理范围最广泛。从国防、外交到公安、民政，从工业、农业、商业到交通、运输、邮政，从科学技术到文教卫生，可以说行政机关几乎什么事都管，从而它滥用权力、以权谋私、侵犯公民权益的机会也最多，如果它的工作人员要这样做的话。其次，行政机关管的事与公民关系最直接。从出生登记到殡葬火化管理，从办理身份证到办理结婚证，从发放许可证到吊销营业执照，从收税到发放救济金，从授予奖励到科处处罚，可以说，行政机关管的事几乎件件都与公民的利益密切相关。它可以让人笑、让人哭，可以让人戴红花，可以让人坐禁闭。再次，行政机关管的事，管理者最容易从中得到好处。行政机关管钱、管物、管人，管农转非，管招工招干，管减免税收，管发救灾款等。行政机关工作人员要从这些管理中受点益、沾点利、捞点好处，要比其他国家机关工作人员容易得多。最后，经济发展，社会关系日趋复杂，行政权随之扩大是世界性趋势，行政机关不仅行使执行权，而且越来越多地制定普遍性规则，行使“准立法权”，越来越多地裁决纠纷、处理争议，行使“准司法权”。这样，如果没有监督、没有制约，它就会逐步凌驾于其他一切国家机关之上，导致“行政专制”。

由此可见，在行政法上确立制约原则是非常必要的。我国行政法上的制约原则主要包括下述内容：

(一)立法监督

立法监督指国家权力机关对行政机关的监督。我国宪法早就规定了这种监督。但在实践中，很多监督形式没有真正落实，没有发挥实际效用。要实行制约原则，首先必须让权力机关把下述监督形式真正运用起来：(1)审查行政法规和规章，撤销违法失当的行政法规和规章；(2)审查批准预决算，拒绝不合理项目的拨款；(3)就政策问题和其他问题提出质询，罢免违法失职的行政官员。

(二)司法监督

司法监督包括检察监督和审判监督。检察监督主要是对国家行政机关工作人员违法乱纪的行为进行检察，追究其刑事责任。审判监督主要是通过行政诉讼，审查行政机关的行政行为，确定违法不当的行政行为无效和撤销违法不当的行政行为。现在，我国人民法院虽然可以审查部分行政行为，但限制太多：行政规章不能审查，不作为行为不能审查，法律没有明文规定的行政行为不能审查，等等。要实行制约原则，就必须打破这些限制，扩大人民法院司法审查的范围。因为在某种意义上说，对于行政行为的司法监督是比立法监督更经常、更切实际、更有效的一种制约措施。

(三)监察监督

许多国家设有议会督察专员制度。督察专员制度是专门检查、督察行政机关及其工作人员违法失职行为和受理公民对违法失职行政行为申诉、控告的一种制度。督察专员通过主动检查、督察和受理申诉、控告的材料，可以向相应行政机关提出处理要求，也可通过向议会的报告公之于众，诉诸舆论压力，也可以提起诉讼，诉诸法院。很多国家的实践证明，督察专员制度是一种极有效力的监督制度。我国不设督察专员，但在行政机关内设专门监察机构，监督国家行政机关工作人员执行法律法规和行使行政职责的情况，受理申诉、控告、检举，处理有关违法失职的行为等。行政监察如果能够有效地进行，对于行政机关的行政行为自然也是一种很好的制约形式。但要使它有效，就必须赋予它对于主管行政机关的更多的独立性，排除影响其公正办案的外部干预，扩大它对于违法失职行为的处理权力。

三、公正原则

公正原则(fairness)的含义是：行政机关办事应公道,不徇私情，不怀偏见，严格遵守法律的规定、社会正义的要求以及合理的程序。

行政机关及其公职人员因为是受国家委托，代表国家行使职能，所以应特别强调其公正的形象。以权谋私、徇私舞弊是与公务员的身份完全不相称的。在西方国家，公务员的职业通常是有保障的，但如果发现有以权谋私、徇私舞弊的情况，则可以免职。就是政务人员和法官，如果被传出以权谋私、徇私舞弊的丑闻，亦要受到弹劾。西方国家尚且如此，在社会主义国家，公职人员是人民的公仆、人民的勤务员，自然更不允许有以权谋私、徇私舞弊的情况发生。社会主义行政法的公正原则，首先要反对的即是公职人员以权谋私、徇私舞弊。办事公道、不徇私情是公正原则的第一个要求。

反对和防止偏见是公正原则的另一项重要要求。在行政法上有许多情况被认为是导致行政机关偏见的条件和原因。例如：(1)参加制定行政决定、行政裁决的行政机关成员与所制定的行政决定、行政裁决结果有个人利害关系。如行政机关作出一项公务员晋升或奖惩决定，晋升或奖惩的对象就是参加作决定的某一成员或其直系亲属；行政机关就不服开除的一项劳动争议作出裁决，裁决者之一即是开除者或被开除者的直系亲属等。(2)行政机关在作决定或进行某种行为时受到了某种外部压力或影响。(3)行政机关成员过去参与过所决定之事，对该事存有成见。 (4)行政机关裁决双方当事人之间的争议，在开庭前仅与一方当事人单方接触，或者在开庭前即已形成裁决的结论。(5)行政机关的成员接受相对人的贿赂或供予的某种好处。由于上述条件和原因导致了偏见，因而要消除偏见，就必须首先消除上述导致偏见的条件和原因。

此外，严格遵守法律规定，依法办事既是法治原则的要求，同时又是公正原则的要求。法律不是确定某一个人的特殊利益，不是针对某一个人或某几个人的，而是针对人们整体，确定人们整体利益的。因此它不会对处于同样情况的人们，作不同的规定。例如，要求张三这样做，却要求李四那样做；赋予张三种种权利而只要求尽很少的义务，却要求李四履行种种义务而仅赋予很少权利。法律是一视同仁的。但是行政机关如果离开法律办事，就可能因感情或其他因素而不一视同仁，就可能同样情况不同对待，从而出现不公平、不公正。

公正原则还包括遵守社会正义的要求。行政机关管的事很多，要处理解决的问题很多，法律不可能对行政机关所管的每一件事情、对行政机关所要处理解决的每一个问题都作出规定或作出详细的规定。对于法律没有作出规定或没有作出详细规定的事情、问题，行政机关应根据整个行政法的基本原则、有关法律的精神、社会主义道德的一般要求自由裁量处理解决。有些事情、有些问题，法律虽有规定，但仅仅只是一般原则性的规定。对于这些事情、这些问题，行政机关应该相同情况，相同对待，不同情况，不同对待。但什么是不同情况，不同的程度有多大，怎样不同对待，不同的幅度设多宽，这些也应由行政机关根据整个行政法的基本原则，有关法律的原则规定和精神，社会主义道德的一般要求，自由裁量处理、解决。行政机关在行使行政职能过程中，运用自由裁量权的情况是经常的、大量的。根据公正原则的要求，行政机关运用自由裁量权必须适当、合理，不能滥用自由裁量权。如果滥用，就违反了公正原则。所谓滥用，主要包括下述情况：(1)运用自由裁量权的目的不当。例如，工商局对于违法个体户有警告、罚款和吊销营业执照的权力。某一个体户，严重违法，本应吊销其执照，但工商局从“经济效益”上考虑，仅给予其罚款。相反，某一个体户，轻微违法，本应给予少量罚款或警告处罚，但处理该事的工作人员因个人成见而吊销其营业执照。(2)相同情况，不同对待，不同情况，相同对待。例如，二人同时向行政机关申请出国护照，情况完全相同，而行政机关却一人给予，一人不给予。两人擅离工作岗位，一人因去救火，一人因去谈恋爱，行政机关均给予同样处分。(3)考虑了不相关因素和未考虑相关因素。例如，某一公民向行政机关提出一项改进工作的建议，行政机关虽觉建议很好，但因提出建议者曾受过劳教而拒不接受，这就考虑了不相关的因素。反之，某一公民向行政机关提出一项提高某一商品价格的建议，行政机关对该商品的情况进行了研究，认为建议有道理，即予以了采纳。但行政机关没有考虑到提高该商品价格对某一社会阶层的人们带来的特别压力，因而导致了该社会阶层人们的特别不满，这是未考虑相关因素的例子。(4)行政机关不作为或故意拖延。例如，行政机关对许可证申请不予答复，对遇到特殊困难的公民不予救济，对公民的申诉、控告不予及时处理，以致造成严重的损害等。

遵守合理程序同样是公正原则的重要要求。合理程序的最重要的内容是公开化。行政法规、行政规章一经制定即应公开，行政机关的办事规则、标准，凡涉及管理对象的关系的，应予公开，行政机关作出涉及管理对象权利义务的决定，其决定的内容、根据、理由，除涉及法律规定应保密者外，应予公开，行政机关举行正式裁决程序，裁决过程和裁决结果应予公开。公开化是公正原则的最重要的程序保障。公开了，群众知道了有关法律、法规、政策、标准，知道了有关的事实、情况、背景，行政机关要偏私也很难。即使在处理、解决问题过程中不自觉地发生了某种偏向，也容易及时被群众发现，从而可以得到及时纠正。合理程序的另外一个(与公开化相联系的)要求是，行政机关作出有关当事人权益的决定，特别是作出对其权益有不利影响(例如行政处罚)的决定，必须事先通知相对人，让相对人了解情况，充分听取相对人的意见，接受相对人提出的证据，资料，必要时还应为之举行公开听证，使之能与有关方面或个人辩论、对质。行政程序中通知当事人、让当事人充分了解情况和让当事人充分陈述意见的程序对于防止行政机关的偏见，防止发生冤假错案，保障当事人的合法权益具有极为重要的作用，因此它也是公正原则的必须的要求。

四、效率原则

效率原则(efficiency)的含义是：行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办尽可能多的事，并使之办得尽可能的好。

在现代社会，时间就是金钱，效率就是生命。千方百计地抢时间、争速度，提高效率，这既是每一个企业在竞争中求得生存的保障，同时也是每一个国家在世界竞争中求得生存的保障。慢慢吞吞、拖拖拉拉、疲疲沓沓，对于一个企业来说，即会在竞争中破产、被别的企业吞并，对于一个国家来说，即会在世界竞争中落后，就可能挨打，可能被别的国家侵略、欺侮，就要被淘汰，就要失去“球籍”。行政机关是国家社会、经济、文化建设的组织者、指挥者、管理者。因此，它的工作速度、效率对于国家的振兴、发达是极为重要的。行政机关在其活动中，必须采取各种措施，贯彻效率原则，提高行政效率。

在行政法中，效率原则通常要求：

(一)严格规定并遵守程序和时限

在立法中，要重视并严格规定行政活动的程序、时限，规定行政工作人员违反程序、时限应负的法律责任。在世界上，许多国家制定了专门的行政程序法典或行政手续法典，详细规定了行政立法、行政执法、行政司法等各种行政机关活动的程序、时限，行政行为违反这些程序、时限，即视为违法，可为法院宣布无效或撤销。在行政活动中、重视时限是非常重要的，行政机关拖延批准一个许可证、一项出口计划、一宗外贸交易、一个合资或外资项目的申请等，可能造成几十万、几百万甚至上千万元的经济损失；拖延处理一份申诉、控告、检举，可能造成对一个企业、单位或一个公民利益的严重损害，甚至可能造成对公民的生命、健康的严重损害。可见，在行政法基本原则中，把按程序、时限规定及时、准确处理问题作为效率原则的首要要求是多么重要、多么必要。

(二)行政机构组织精干

机构臃肿、人浮于事必然导致办事中互相推诿、互相扯皮，效率低下；本来一个机构能够解决的问题，却要经过几个、甚至几十个机构；本来一个人能办的事却要由几个人或几十个人来分办；本来一个图章就应解决的问题却要盖上几个或几十个图章。这样，怎么能够有高效率?这么些机构、这么多人员、这么多章要盖，只要有一个环节未协调好，就可能在那里卡壳，把事情耽搁下来。即使一切顺利，各个环节都规定了程序、时限，且各个机构都严格遵守了规定的程序、时限，一个事情要经过这么多道环节下来，也将是很费时日，而不可能有高效率。

正因为如此，当今世界各国政府在行政改革中都把精简机构、精简人员放在重要的位置。特别是在(20世纪)60年代以后，许多国家，尤其是大多数社会主义国家，都多次进行以精简行政机构为主要内容的改革。当然，机构改革如果不和整个经济体制、政治体制改革联系起来，不以转变政府职能为中心，仍难以收到好的效果，改革的成果亦难以巩固。我国机构改革的经验教训充分证明了这一点，所以，我国现在进行机构改革，一改过去的模式，将机构改革纳入整个经济、政治体制改革的系统工程之中，采取以转变政府职能为中心的做法，以达到真正精简机构和人员的效果。

(三)节约资金，提高效益

在行政管理中，同样要提出节约资金、提高效益的要求。要力争用尽可能少的钱，办尽可能多的事。行政机关在组织社会、经济、文化建设中，决定任何项目上马都要事先进行详细的调查、周密的可行性研究，对需要投入的资金和可能取得的社会经济效益都要进行认真细致的计算，要考虑多个方案，从多方案的比较中选择最好、最节省的方案。

行政机构在经常性的工作中，均要坚持节约原则，一切从节约的原则出发。例如，审查一项建设计划，批准一个企业的建立，组织一项开发工程，确定一条铁路、公路的路线，发放一项产品的生产许可证，解决一项争议、纠纷等，都要考虑到经济效益，作出最有助于解决问题、又节省人力、物力的决策、决定。