前言

随着政府行政透明度的增强，在建立和谐社会的基本要求下，政府应当如何更充分地向社会公众提供公共资源及其使用情况的信息，已经成为政府会计的当务之急。在这方面，业界同仁不懈努力，做了大量调查和研究工作，取得了很多研究成果。与此同时，我们在全国预算会计研究会、财政部国库司、财政部会计司、北京市预算会计研究会等的大力合作和支持下，也在不断调查研究和分析思考政府会计改革的问题，并形成了一支比较稳定的研究团队。经过近十年的调查研究和讨论，获得了一定的研究积累，也取得了比较满意的研究成果。

结合已有研究，我们于2006年获得国家社会科学基金立项资助(项目名称为《公共财政体系中政府会计建设研究》，项目批准号06BJY017)，并于2009年结项(证书号20090674)。后经专家评审和中国人民大学出版社推荐，获得了北京市社会科学理论著作出版基金资助。同时，我们对北京市社会科学理论著作出版基金办公室提出的中肯意见进行了认真讨论，并对研究报告进行了仔细修改。本书正是在此成果基础上经修改、补充和完善而成的。在此，特向本课题所有参与者、国家社会科学基金、中国人民大学出版社、北京市社会科学理论著作出版基金和参与本书出版的工作人员表示诚挚谢意!

多年的研究发现，起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，以新公共管理为导向的政府改革，在20世纪的最后25年席卷西方乃至全世界。从那时起，为适应政府改革的要求，政府会计进入以权责发生制改革为主要内容的改革浪潮中。历经30年，西方发达国家的政府会计改革实践，为我们提供了很多的经验和教训。但是，我们的国情与西方国家有很大不同，无法照搬照抄西方国家政府会计的模式，需要结合我国实际，在充分借鉴国际经验的基础上，建立简便实用、科学高效的中国政府会计体系。

中国经济的飞速发展令世人瞩目，但与此同时，财政收入的大幅增加也带来了公共财政体制建设和完善的压力。脱胎于社会主义计划经济体制，又要适应新形势需要的中国政府会计改革，成为公共财政体制建设中的重大问题之一。

政府会计建设是一个系统工程，不仅需要会计的建设和完善，还需要相关的法律体系尤其是预算管理体系和预决算报告体系的有效完善。对公共财政体系建设中的政府会计进行研究，涉及的内容很多，需要解决的问题很多，研究的难度也很大。我们本着立足现实、长远考虑、逐步推进的精神，先设计出政府会计要解决的框架性问题，并努力把亟待解决的核心问题逐个突破。

政府会计目标不仅决定了政府会计的内容和方法，也决定了政府会计改革的手段和内容。我们研究认为，政府会计应以政府为主体，不仅反映政府预算收支情况，还要反映政府财务状况；不仅反映政府履行职能的情况，还要提供有利于政府决策的有用信息；不仅按照预算法及时提供以现金制为基础的预算及其执行情况，还要按照会计自身规律准确反映以权责发生制为基础的资源及其使用效果。中国政府会计主体与西方国家不同，我国实行的集中领导分级管理的民主集中制管理体制，使得我国五级政府构成一个整体，与西方国家实行的联邦制形式有着本质的不同，由此使得我国的政府会计要求上下统一、目标一致。

政府会计核算对象或称政府会计核算范围是政府会计改革要解决的关键问题之一。我们认为，政府会计目标决定了政府会计既要反映预算执行情况，又要反映政府资源及其使用情况的结果。现阶段我国政府会计的核算对象应涵盖除企业会计和民间非营利组织会计以外的所有单位的经济业务活动。具体包括：全口径政府预算，财政支出形成的资本金，政府债务的发生和偿还，政府债权的发生和收回，预算单位的全部财务活动情况，与政府预算紧密相连的税收征缴、国库缴拨、政府代管性质的社会保障基金及住房公积金等。

政府会计适用范围是政府会计改革的焦点，主要涉及两大问题：一是国有事业单位是否纳入政府会计范围，以适用统一的政府会计规范；二是国有企业是否纳入政府会计范围。我们研究认为，国有事业单位作为履行政府职能的重要单位，应纳入政府会计范围之内，并按政府会计规范进行相应的会计处理，只是目前我国事业单位改革正在进行中，哪些事业单位纳入，哪些事业单位不纳入，还需要根据现有事业单位的具体情况重新梳理。国有企业执行企业会计规范已成为不争的事实，但国家对国有企业的出资形成的资本金是政府的重要资源，应将国有资本金纳入政府会计范围之内，只是需要再深入研究国有资本金的增值如何在政府会计中予以反映。

政府会计的核算基础堪称政府会计改革的关键。在这方面，国际公立单位委员会、美国联邦政府会计和州政府会计，以及澳大利亚、新西兰、英国、法国等，都有不同程度的改革经验供我们参考。但我国目前的预算管理体制在短期内还不可能要求预算编制走向彻底的权责发生制基础，现有预算管理方法在长期内也就不可能有实质性改变。这种情况下，以现金收付制基础反映预算执行情况，并以权责发生制基础反映政府资产负债情况，就成为可行的思路，这一思路我们称之为“双基础制”。

制定政府会计规范的核心内容是会计要素分类及其确认计量。由于双基础制的采用，会计要素可以有多种方式，目前有六要素、八要素，甚至有十要素之说。我们认为，依照政府会计提供预算执行情况信息和提供政府资产负债信息的双重目标要求，目前适宜按照预算收入、预算支出、预算结余、收入、费用、资产、负债、净资产八要素进行会计要素的设计。在政府会计确认和计量问题上，能够参考企业会计做法的尽量借鉴并与之接近，但有些特殊事项，如国有资本金、文化文物资产等需要采用与企业不同的确认计量原则。

政府会计报告是政府会计的最终产品，其内容和形式的选择，既要考虑我国已有习惯做法，又要符合政府会计目标要求。借鉴国外成功经验，结合我国现实情况，我们认为政府财务报告应包括会计报表和相关的文字材料，并提出了会计报表应包括资产负债表、预算(部门预算)收支表、单项基金报表，并以净资产变动表、项目(经营活动)损益表(按权责发生制核算)等辅助报表作为补充的报表体系，同时建议各主管部门及各级政府应提供本部门及本级政府整体的报表(即合并报表)。

我们以“不断完善政府预算会计，初步建立政府财务会计”为指导思想，结合公共财政体制建设的一系列重大举措，提出了应实行以“基本准则+制度体系”为核心的政府会计管理模式。政府会计基本准则应当包括：政府会计适用范围、政府会计核算对象、政府会计目标、政府会计核算基本假设、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础、政府会计要素、政府会计计量属性、政府单位内部成本核算、政府财务报告等内容。具体的会计制度应该包括：税收会计制度、国家金库会计制度、政府总会计制度、政府单位会计制度、特殊业务资金会计制度、各种托管基金会计制度等。我们同时建议启动政府会计管理模式，做好三个方面的工作：解决当前现实工作中的紧迫需求；建设政府会计具体规范；完善相关配套措施和技术储备。

本课题研究力图解决政府会计与公共财政体制改革相适应的现实问题，以我国政府会计应包括政府预算会计和政府财务会计为突破口，对我国政府会计改革中的重点和难点问题进行了一些研究和讨论，希望在诸如政府会计适用范围、核算基础和财务报告等重大问题上，能够为政府相关部门制定政府会计准则、推进我国政府会计改革提供有益参考。

受政府会计复杂性和我们研究能力的限制，本研究报告所能达到的目标与我们的期望还有很大距离，有很多深层次的问题在本研究报告中还未能很好地解决。我们仍在深入调研，力争在更细致的问题上在未来3~5年内有所突破。

希望本书的出版能够抛砖引玉，与业界同仁不断探讨，不断思考，不断修正，并恳请读者以批判的态度提出意见和建议。

最后，课题组全体成员对本书研究中所引研究资料的所有作者，以及为本书出版予以支持、资助和辛勤工作的所有工作人员表示诚挚谢意！

赵西卜