2018年微电影短视频监管和执法
沈睿[1]
摘要： 微电影短视频快速发展的同时，也带来了市场监管和行政执法方面的新的问题和挑战。本文针对我国微电影、短视频两种产业的发展状况、行业特点，分析其在行政执法领域表现出来的规律和特征，指出两种产业存在的问题，并围绕落实主体责任、完善立法、综合治理等几个方面，提出了应对措施。
关键词： 短视频 市场监管 行政执法
随着2013年4G牌照正式发放，新浪秒拍、腾讯微视、美拍等短视频平台相继出现，活跃用户数不断增加，市场规模持续扩大。2016年直播兴起后，短视频产品种类开始多样化发展，短视频平台正式进入井喷式发展阶段，市场规模和用户规模猛增。随之而来，微电影短视频领域乱象丛生，从引起公愤的儿童“邪典视频”，到今日头条、快手等传播有害内容，给监管和执法带来新问题和挑战。对此，相关监管和执法部门推出系列有力举措，对微电影短视频违法问题进行治理。2018年3月22日，原国家新闻出版广电总局发布了《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》，对短视频涉及的内容和版权违法问题进行规范。4月，国家广电总局责令今日头条永久关停“内涵段子”客户端和微信公众号。本文以北京市的情况为例，对微电影短视频的监管和执法问题予以分析。
一 微电影短视频发展情况及监管特点
（一）微电影短视频发展的现状
国家版权局发布的《中国网络版权产业发展报告（2018）》显示，国内短视频产业已进入快速增长阶段，短视频平台数量超过100家，用户规模突破4.1亿户，市场规模预计2020年超350亿元。
短视频，多指以用户原创内容为核心，时长在5分钟以内的短片视频。但随着短视频平台的不断涌现，平台间为了争夺用户注意力、抢占用户碎片化时间，短视频时长从原来的5分钟到1分30秒、57秒、15秒甚至6秒，不断缩短。与短视频一同井喷式发展起来的还有微电影。区别于传统电影，微电影通常是指“微（超短）时放映”、“微（超短）周期制作”和“微（超小）规模投资”的视频（“类”电影）短片。微电影通过各种新媒体平台播放，可以在移动状态及碎片化时间下观看，并且具有完整的策划和系统的制作体系。微电影具有完整的故事情节与叙事，它具备电影的所有要素：时间、地点、人物、主题和故事情节。从主题方面来看，涉及时尚潮流、公益教育、商业定制、幽默搞怪等主题，既能够单独成篇，也能够系列成剧。
（二）2018年微电影短视频监管执法情况
在文化行政执法领域，以短视频和微电影为代表的网络视听节目领域的违法违规行为，一直占有很大比重。根据统计，自2016年1月至2018年9月，北京市、区两级文化行政执法部门依据《互联网视听节目服务管理规定》立案并做出行政处罚491起，其中2016年共251起、2017年共149起、2018年前三个季度共91起。两个案由占据绝大部分：一是未经批准擅自从事互联网视听节目服务；二是提供的视听节目内容含有违法违规或违反社会公共道德内容。
从监管角度看，短视频体现出如下特点：①短视频制作简单，门槛低。短视频只需依靠智能手机即可完成拍摄，长度短、传播快，可随时拍摄、上传、分享。由于用户注册的简单快捷以及拍摄辅助程序的广泛应用，短视频从制作、加工到传播已不存在专业门槛。②用户参与度高，社交属性强。短视频用户兼具视频“传播者”与“接受者”双重属性，以即时拍摄、及时分享为特性的短视频创造了新的社交语言形态。如通过秒拍制作的短视频发布至微博仅需2秒左右，且具备转发、评论、分享、点赞等功能，丰富了社交表达的语态，对年轻人有很大的吸引力。③内容集中度高，用户黏性强。短视频平台依靠算法机制推送用户感兴趣的话题，借助娱乐化内容吸引用户点击，通过限制视频拍摄时长及自动播放下一视频的设置，延长用户停留时间，依靠与微博、微信等社交平台互动，增加用户黏性、获取流量。④随着社交网络视频化、短视频平台社交化趋势日益明显，短视频平台已成为继“两微一端”之后，新的重要信息传播渠道，目前此类平台已经展现出较强的政务传播价值。⑤短视频与直播、社区化运营正逐渐结合。以抖音为例，它虽然是一款直播平台，但其运营以音乐为切入点，搭配舞蹈、表演等内容的创意表达形式形成15秒短视频，通过“不可预知下一秒”的直播刺激，吸引众多年轻受众群体；另外，社区化特征明显。抖音里分舞蹈派、创意派，共同的特点是都很有节奏感，各自组成圈子社区，各个圈子有自己的内部文化和“暗语”，网红会时常与圈内好友互动、转发，抱团传播明显。
从监管角度看，微电影的特点在于：一方面与传统电影投资相比，微电影投资较小，所需设备也相对简单，进入门槛相对较低，拍摄、制作人员素质参差不齐。另一方面，与短视频不同，微电影的播放占用流量较大，其传播必须依赖爱奇艺、优酷、腾讯等传统视频平台，转发、评论、分享、点赞等社交功能也多通过平台完成。
二 2018年微电影短视频监管执法的突出问题
（一）色情、低俗内容反复出现
色情内容一直是视频行业的顽疾。含有这些内容的视听节目，可以短期内迅速带来点击量。由于执法力度的不断加强，在北京市所属的网络直播和视听节目平台上，明目张胆直接制作和传播色情视频的现象已经杜绝。但仍有一些制作和发布者愿意以此为噱头，上传、分享色情视频，而一些视频平台落实主体责任不力、疏于审核，造成了恶劣的社会影响。如2018年3月，北京市文化市场行政执法总队执法人员依法对某视频公司进行检查时，发现该公司网站上提供了含有色情内容的互联网视听节目；2018年5月，北京市文化市场行政执法总队执法人员对北京某网络科技有限公司经营的手机App“波波视频”进行行政执法检查时，发现该公司通过手机App“波波视频”提供含有色情内容的互联网视听节目供观众在线观看。在一些手机App上，短视频往往与色情文章一并使用。2018年9月，执法人员依法对北京某公司经营的App进行执法检查时，发现该单位于2018年5月至2018年9月，App登载含有宣扬色情内容的小视频。针对上述违法行为，执法部门除责令其立即删除相关文字、视频外，对三家公司都给予了高限行政处罚。
（二）危害未成年人身心健康视频影响恶劣
无论是短视频还是微电影，未成年人都是重要的消费群体。相对于成年人，未成年人社会认知能力弱、模仿性强，对网络有害信息的抵御能力较差，这一领域也是社会关注的焦点。近年来，视频领域的违法违规行为出现逐渐与直播、游戏、小说等结合起来的趋势。最典型的就是2018年初的儿童“邪典视频”事件。
儿童“邪典视频”，是指动画制作公司将儿童熟知的卡通人物进行包装，将其打造成血腥暴力或软色情内容，甚至是虐童的动画或真人小短片。这些视频传递错误认知，教唆诱导未成年人模仿，将少年儿童喜爱的小猪佩奇、米奇老鼠、蜘蛛侠、艾莎公主等动画形象进行二次加工，使其故意充斥大量的色情、虐待、恐怖、血腥暴力等内容。儿童“邪典视频”在国外曾引起高度关注，被称为“艾莎门”（因为《冰雪奇缘》里的艾莎公主是这类视频中最常出现的主角）。2017年7月，《纽约时报》报道了这一情况，引起全美关注。在社会各界的强烈抗议下，YouTube开始大规模封禁此类账号，下线该类视频。截至2017年11月，超过50个相关频道、15万个视频已被YouTube删除。
2017年底到2018年初，儿童“邪典视频”通过东南亚传入我国，在一些视频网站上以卡通片、儿童剧、木偶剧为包装传播扩散。孩子、家长在观看正规视频时，网站通过计算机算法会自动推荐含有上述内容的视频，因此对此类问题很难防范。2018年1月22日，北京市文化执法总队会同市网信办、市公安局网安总队、市网络文化协会联合召开“北京市网络游戏专项整治工作会”，50余家网络文化企业负责人共同签署倡议书，发布《关于查禁“儿童邪典视频”工作的紧急通知》。针对此类视频的特点，采取了四项措施。对包含“邪典”内容的视频进行下架，将与“邪典”内容相关的词语进行屏蔽，停止运营涉及“邪典”内容的游戏，禁止企业通过“儿童邪典视频”进行营销等，净化网络空间。
按照工作部署，北京市文化执法部门加强巡查检查，对社会影响大、行业排名靠前、举报数量多的340余家网络文化经营企业进行拉网式排查，迅速清理“邪典视频”及游戏产品。专项行动期间，共清理“邪典”类非法链接210余万条，对清理不及时的网站予以立案。累计做出行政处罚48起，罚款80余万元，社会反响良好。
（三）恶搞经典和英雄人物等违反社会公德内容屡有发生
恶搞是一种亚文化，产生于网络环境，指通过肢解、挪移、夸张、变形等方式对原资源进行改编，达到娱乐的效果。部分网络恶搞作品是多元表达的体现，部分恶搞作品肆意颠倒黑白，丑化英雄烈士，嘲笑经典作品，触碰社会底线，令人无法接受，恶搞《黄河大合唱》视频属于此类视频。除此之外，红色经典作品遭到恶搞，如《长征组歌》《闪闪的红星》等都曾在网络上被恶搞。除了红色经典，一些英雄烈士也被肆意恶搞。
红色经典、英雄烈士具有重要的社会价值，是一个国家的神圣财富。对经典作品以及人物形象的恶搞，违反了社会公共道德，理应受到查处。2018年上半年，“暴走漫画”由于在“今日头条”平台中发布含有丑化恶搞董存瑞烈士和叶挺烈士的作品《囚歌》，以及通过其自营网站经营丑化恶搞董存瑞烈士的网络动漫产品，被北京市文化市场行政执法总队查处。“今日头条”平台由于未落实主体责任，传播含有丑化恶搞英雄烈士的视频受到了高限行政处罚。同时，北京市文化市场行政执法总队组织相关企业按照《中华人民共和国英雄烈士保护法》和《网络视听节目服务管理规定》、《互联网文化管理暂行规定》，排查清理涉嫌违法违规内容，对涉及英雄烈士题材的互联网文化产品进一步严格内容自审，严防同类问题再次出现。各主要互联网文化单位共下线涉嫌违规视频6万余条，清理有关信息1.7万余条，处置违规账号8030个。
（四）其他问题
除了上述内容问题外，2018年微电影短视频监管执法领域还存在其他方面的突出问题，也应当引起高度重视。
一是无证“裸奔”现象普遍存在。受制于审批条件的限制，目前持有《信息网络传播视听节目许可证》的网站数量相对较少，大量运营短视频和微电影的视听节目网站没有获得相关许可。与此相对应的是，目前网络视频技术已经非常成熟，一个熟练的操作人员在十分钟内就可以建立一个视频网站。技术门槛降低，但许可相对稀少，社会需求又普遍存在，这些因素客观上造成无证网站大量出现。这些网站往往脱离政府监管，在内容上出现问题的概率相对较高，一些网站基本没有落实实名认证、内容审查等工作要求。在北京文化行政执法部门查处的未经批准擅自从事互联网视听节目的案由中，此类企业占有较大比重。不仅如此，一些知名的企业也因无法取得《信息网络传播视听节目许可证》而处于相对尴尬的境地。需要指出的是，由于未持有《信息网络传播视听节目许可证》，对这类企业因内容违规所做的处罚，在执法实践中也多以“未经批准，擅自从事互联网视听节目”的案由出现，这也是此类案由占比较大的重要原因之一。
二是视频审核工作存在技术难点。相对于视频制作、传播技术而言，视频审核技术远远落在后面。一方面，对开展用户上传内容（UGC）业务的视频平台而言，对问题视频的“查重”是审核工作的重要内容。目前比较通用的技术是使用MD5值进行比对，其理论依据在于一段视频拥有唯一的MD5值，通过比对可以发现相同的视频并做出处理。但是在海量上传时，一些视频往往会被修改，包括时间增减、添加字幕和水印等，都会导致MD5值发生变化。这种方法只能进行精确查重，无法做到模糊查重，客观上导致一定数量的问题视频通过审核并在网络上传播。另一方面，在监管层面，我们仍然缺少成熟的网络视频监控技术，对一些问题视频不能做到早发现、早处理，往往是通过举报、投诉或者社会报道才发现并做出处理，客观上造成工作被动。
三 微电影短视频监管执法的对策分析
（一）落实企业主体责任
无论是短视频还是微电影，从行业监管和执法角度看，都具有两个共同特点：一是微电影短视频的制作者，其身份具有双重性，既是传播者，也是消费者；二是微电影短视频都需要借助大的网络平台进行宣传推广，以聚集人气直至获取收益。因此，要想解决微电影短视频的监管执法问题，需要网络企业特别是平台类网络企业真正落实主体责任，在两个方面做好工作。
一是实名制认证。当前，实名制推广虽然取得了一定成效，但在一些网络企业里落实仍然不够有力，许多企业把实名制推给了移动运营商，认为手机实名制了，企业本身不需要再进行实名认证。对此类问题，行业主管部门和执法机构应当主动督促企业建立完善相关认证制度，经常性地检查实名认证工作进展情况，同时创造条件帮助企业解决在认证中遇到的困难和问题，确保认证信息真实、准确。
二是信息存储。无论是社会舆情管控还是案件调查，在时间上都有滞后性，有的视频甚至是在网络上传播一段时间后才开始发酵。因此，网络视频的存储是追根溯源的重要前提。目前国家法规规章对此都做出了规定，多数要求对信息存储不少于60日。但这种要求仅限于上网日志，对视频存储以及分辨率等技术特征均未做出规定。目前，仅有的规定是北京网络文化协会在2016年4月13日发布的自律公约，该公约规定“如果平台对同一视频内容提供多种清晰度供用户选择观看，则应该保存最高清晰度或最高码率的版本，存储时间不少于15天”。但这一规定属于自律性规范，不具有强制执行效力。行业主管部门和执法机构有必要对此问题专门予以规定。
（二）多部门共同治理，发挥综合执法优势
近几年，网络文化领域的各种业态均出现了相互融合的趋势，短视频和微电影与网络直播、动漫和网络游戏相互嵌入，其推广传播又往往借助于微博、微信、头条号等网络信息平台，造成行业监管部门职责界限逐渐模糊，许多问题必须通过多部门合作共同治理才能有效解决。而随着技术和网络的飞速发展，视频制作者已经由过去的专业公司转变为社会公众，人员身份的不特定使行政机关很难再通过核发许可的方式进行有效管理，这也是摆在当前所有行业主管部门面前的难题。
根据中央的统一部署，文化市场综合执法改革正在稳步推进，各地也陆续成立了以城市为中心的文化市场综合执法机构，承担着文化、出版、广电、版权、文物、旅游的行政执法职能，大文化综合执法已是大势所趋。需要指出的是，这个机构也是广电行政部门的执行机构，广播电视和网络视听领域的法律法规需要文化市场综合执法机构具体落实、执行，各地广电部门必须加强与所在地执法机构的沟通，并在立法咨询、文件传递、人员培训、审批信息、资金扶持等方面深度合作，才能对包括短视频和微电影在内的广播电视和网络视听节目领域进行有效的监管和执法。
（三）尽快完善立法，统筹解决现有问题
从长远看，要解决以短视频和微电影为代表的视听节目领域存在的问题，还是要通过立法。现有规定均属于部门规章和文件，不仅法律位阶低，部门之间规定相互打架的现象时有发生。而对网络文化领域的主要问题如平台备案与文化类App登记制度、主播黑名单、信息存储、实名制验证、境外IP封堵、审批与执法信息共享等内容，均无具体规定。
制定一部网络文化领域的法律法规，统筹解决互联网文化领域的问题，既是当前互联网技术和文化市场发展的现实需要，更是落实意识形态责任制、实现治理体系和治理能力现代化的现实需要。
[1]沈睿，北京市文化市场综合执法总队综合协调处处长。