复合型的行政组织和行为应发挥积极功用且纳入法治轨道
——刘东辉著《行政联席会议法治论》序
莫于川[1]
弟子刘东辉博士的学术专著要出版，嘱我撰写序言，我立即应允下来；不料受此后杂事干扰一拖再拖，直到来日本关西出席东亚行政法学术研讨会，才得以在会议间歇抽出时间来撰稿。
下榻的阳光之石宾馆在大阪府吹田市，距离大阪大学不远，从宾馆出发乘坐地铁御堂筋线5站路程就到大阪车站城旁边的梅田站，其是非常有人气的大商圈。在宾馆附近有一个社区绿地，名叫江坂公园，非常简陋陈旧，本可闹中取静，但公园里栖息着许多乌鸦，鸟噪难免惊醒晨梦，貌似动静皆有、可炼身心。所以这两天开会的清晨，我都去江坂公园跑步和习练太极拳，就近聆听鸦群唱和，观其飞动黑影，感觉比较特别。
会议和晚餐结束之后回到房间打开电脑，在写推荐意见之前，我先破例引用本书作者的下面两段话作为铺垫：
行政联席会议是一种探索，是行政体制改革过程中行政组织创新的一种探索，是行政协作机制形成过程中的一种探索，更是对新的地方治理模式的探索。以一种实用主义的宽容让行政联席会议在实践中积极探索并积淀，当然相伴而行的是法治主义的领航以及对行政联席会议的理论研究和制度构建。
行政联席会议是源自实践的概念，它首先在行政管理实践中运行并探索经验，而后通过国务院关于同意建立部际联席会议的批复（函）以及相关机构的“三定”规定等规范依据演变为制度性概念。随着行政体制改革的推进，行政联席会议逐渐跳脱出议事协调机构的属性笼罩，成为政府过程普遍采用的行政主体间的协作机制。本书以“一核心、两主线”的研究思路分析行政联席会议的相关法律问题。“一核心”即界定行政联席会议的概念，“两主线”即沿着行政联席会议既是一种行政组织形态，又是一种协作机制这两条主线，从行政组织法和行政作用法的角度进行分析。
作者在此一口气谈了四个“探索”，强调法治主义的领航，解析“一核心、两主线”，精要地呈现了这本学术专著的重要创新意义和美好法治愿望，可谓强烈的法治心声和呐喊冲击着读者，我对此完全赞同、深有同感、非常理解。
我曾在重庆社会科学院工作多年，而重庆市在很长一段时期里一直承担着综合改革试点重任，所以那时我和同事们经常接受市委、市政府交办的综合性研究任务，其中就有关于市长联席会议如何更规范、更有效、更稳定地发挥调整作用的难题。改革开放前期，如何准确认知和妥善处理中央与地方关系、地方事务，如何依照宪法精神在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性和积极性，一直处于不断探索之中，中央给予地方的指导有限，跨地域、跨领域的行政管理和公共治理的疑难问题往往交由地方自处，也许是为了给地方更大的探索空间，与此同时，互不尊重、互不买账、拒不互惠甚至以邻为壑、竞相告状的怪相也频频出现。因此，地方政府只好“八仙过海”、自寻出路或抱团取暖，诸如长江港口城市市长联席会、长江流域经济协调发展市长联席会、长江中上游水土保持工作市长联席会、长江上游乡镇企业整治工作市长联席会等，以联席会议方式进行的地方行政协调工作事项有很多、类型有很多，但成本很高、难度很大、效率不高、成效不稳，大家都觉得应当认真研究解决，推动有关制度和理论创新，但又一直没能系统深入获得突破，其中包括大量的行政法问题，例如行政组织法、行为法、程序法、责任法、救济法的问题，以及行政法与经济学、行政法与社会学、行政法与政治学、行政法与文化学的交叉学科问题。我一直觉得这是富有现实意义和理论价值的课题。
所以，刘东辉与我共同商讨筛选博士学位论文题目时，一开始就商定以行政联席会议及其法治问题作为研究对象，但一度受到质疑和否定，因为有的专家认为行政联席会议属于不规范的行政活动，应予否定，不宜让其运用太多和长期存在，至少它不属于行政法学的研究对象，不宜作为行政法学博士学位论文的选题。否定意见也促使我们自我怀疑、全面反省和深入思考，经过反复研究，最终形成高度共识，东辉决定以此作为博士学位论文选题，发挥探索精神来系统深入研究它。她的考虑是，行政联席会议作为行政管理和公共治理的重要方式，在我国经济社会协调发展和法治政府建设进程中能够发挥特殊功用，但也必须纳入法治轨道，博士学位论文应当具有前瞻性，也可以为此做出独创贡献。在此选题和研究过程中，刘东辉确实表现出了可贵的学术远见和创新勇气。
刘东辉是法学科班出身，经过长期的学术训练，具备良好的宪法学与行政法学专业基础和理论修养，所以能够驾驭这样一个跨学科和复杂性的公法学课题，取得重大的原创成果，即展现在读者面前的这本专著，它来之不易、亮点有很多。
实践是检验真理的唯一标准。随着改革开放的不断深入，行政联席会议的运用越来越常见，得到中央和地方决策层的重视和采用，例如多个跨领域的部际联席会议制度，诸多的跨地域的城市间、政府间合作制度，在经济社会协调发展进程中发挥着积极功用。2018年11月18日中共中央、国务院颁布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，其第12条明确规定了要“加强省际交界地区合作。支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。加强省际交界地区城市间交流合作，建立健全跨省城市政府间联席会议制度，完善省际会商机制”。这是中央决策对于行政联席会议制度发展的再次回应和制度安排，也是复合型的行政组织和行为更加积极地发挥功用并纳入法治轨道的新契机。
需指出，行政联席会议制度的广泛运用和不断发展，不但是因为它有了“尚方宝剑”，其深层原因还在于它是我国行政管理和行政法制走向民主化、科学化、精细化、规范化、制度化和高效化的一种载体与机制，其还涉及对于主体间理论认知和实践探索的问题拷问和方法借鉴，可谓应时而生、顺势而为，也须合理而为、依法而治。概括起来，行政联席会议制度是促进经济社会协调发展的一种特殊载体，也是地方民主、地方治理、跨域治理、高效治理的一类实现方式。它作为复合型的行政组织和行为，应有用武之地和发展空间，但若不规范运行，则其带来的伤害更大，故应将其纳入法治轨道，推动其规范化、制度化发展，也会成为廓清行政权限和行政责任的一种机制。而这正是新时代中国特色行政法制精细化发展的一种内在要求和特殊表现。
改革开放40多年来，与经济、政治、文化、社会等诸多领域一样，行政法制建设也走过了艰难曲折和成绩斐然的跨越发展历程。注重学习借鉴别国经验，使得我国的行政法制建设获得巨大进步，同时在结合中国国情推动创新发展方面也具有诸多特点，其中主要有民主化、精细化、法治化等重要特点，它们分别是我国行政法制变迁的本质特征、形态特征和功用特征。2018年3月展开的党和国家机构改革给中国特色行政法制建设带来新挑战和新机遇，通过观念更新、制度创新去迎接挑战、抓住机遇，有助于促成新行政法的生长发展，以达到深入推进依法行政、加快建设法治政府的深度转型发展目标，从而推动国家治理体系和能力现代化，促进经济、政治、行政、文化、社会、法制的协调持续发展。而行政联席会议制度的创新发展和纳入法治轨道，乃是此进程中应有的一个亮点。
民间说法是燕赵女子多侠气，生长于承德的刘东辉博士可谓个性鲜明、话语爽快、颇有侠义，她还特别注重家庭，孝敬老人、关爱学生，更难得的是，她才貌双全、秀外慧中、南国温婉，她在博士学位论文基础上深化研究形成的这部学术专著，是值得信赖、值得阅读、值得推荐的新行政法学成果。
谨以上述散漫文字，特作强烈推荐，以使大家共享美好。
2018年11月26日 撰稿于日本大阪阳光之石宾馆
2019年1月18日 修改定稿于北京海淀世纪城绿园
[1]莫于川系中国人民大学二级教授、中国行政法研究所所长，中国法学会行政法学研究会副会长，住建部、中国侨联、北京市人大常委会、四川省委省政府、珠海市委市政府等多个机关的法律顾问。