北京市城市化中农民财产权利研究
财产权事关农民的自由尊严、家庭幸福与社会的和谐稳定。随着市场化改革的不断推进，农民的财产权利观念和意识日益增强，特别是在城市化进程中，农民的财产权利观念和意识被空前激活。在城市化进程中尊重、保障和实现农民的财产权利，既是推进新型城镇化、城乡一体化和全面深化农村改革、实现乡村振兴的战略任务，也是加强法治中国建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。本报告以北京为例，回顾农民财产权的变迁历程，梳理城市化进程中农民财产权利面临的挑战及其应对措施，提出维护和发展农民财产权利的思考与建议。
一 农民财产权的时代变迁
财产权是人们拥有财产的权利。农民财产权是农民拥有财产的权利。财产权的保护程度与社会的文明程度呈正相关关系。人类社会发展史表明，任何一个国家和社会的文明进步，都建立在对人身权和财产权这两种最基本权利的尊重和保障的基础之上。
在传统中国历史上，虽然不受制约的皇权与地方公权力的滥用对农民的私有财产权构成了巨大的现实威胁，但在和平时期，农民私有财产界定比较清晰，财产保护观念和制度也比较有力。1949年以后，农民的财产权从历史上的私有制转变成了集体所有制。20世纪70年代末实行市场化改革以来，农村的集体所有制发生了很大的变化，农民的财产权在集体所有制的结构中得到了成长和发展，但也面临许多新的挑战。
（一）土改时期的农民财产权
1949年1月31日，北平和平解放。9月21～30日，中国人民政治协商会议在北平召开，会议决定将北平改名为北京。当时的北京郊区辖有现在的朝阳区、海淀区、丰台区的大部分，石景山区全部，门头沟区、大兴区的小部分，分为8个区264个行政村10个关厢6个镇，共有64万人，其中农业人口35.5万人，耕地7.4万公顷。
1949年4月底，北平市委向中央上报《关于北平市辖区农业土地问题的决定》。 1949年5月31日，北平市军事管制委员会颁布了《关于北平市辖区农业土地问题的决定》。该决定认为：“在城市郊区，虽需要和一般农村一样废除封建半封建的土地制度，即没收地主的土地和富农出租的土地，却不能和乡村一样实行土地平分和土地平分后的一般私有制。”为此，该决定提出郊区土改的十二条政策，主要内容有：一是所有自耕农民之土地，包括富农自耕部分之土地在内，其耕作权与所有权一律照旧保持不变；二是没收所有地主之土地，并征收富农出租之土地，统一由本市人民政府管理并酌量出租；三是农民耕种的地主和富农之土地，在没收归公之后，一律不现交地租，只向政府交纳统一的农业累进税；四是没收地主土地时，耕种该地主土地之佃户使用的地主的耕畜、农具应转为佃户所有；等等。
北京郊区土地改革从1949年6月中旬开始试点，1949年10月17日正式布置土改工作，共分三批进行，到1950年3月结束。经过土改，共没收地主和征收富农土地394796亩，占当时郊区土地面积的36%，大小农具66804件、水车和大车2279辆、耕畜1743头、粮食130万斤、房屋22278间。在土改中得到土地和农具等生产资料的农民共计52009户，217091人。北京郊区土改中一共斗争了恶霸地主130名，其中40名大恶霸地主交法院处理。北京郊区富农人口为16701人，占有土地88700亩，其中出租土地20500亩。[1]
北京郊区的土改与一般农村地区的土改有所不同：一是不实行土地平分，没收和征收的土地分配给无地和少地的农民使用；二是没收和征收的土地实行国有，农民只有使用权，无权买卖；三是只征收富农出租的土地，不动富农的自耕土地；四是不动地主的底财及其浮财，对地主的工商业也不侵犯；等等。
1949年10月至1950年4月，北京郊区在没收地主庄园的基础上创建了8个国营农场，加上接管的国民党和官僚资本的4个农场，共12个国营农场，拥有耕地1.6万多亩。
土改后划入北京市的远郊区县，分别属于山区、半山区老解放区和平原地区新解放区两种类型，其土改由当时所属的省委、地委领导进行。
土改后，北京郊区土地存在土地私有制、土地国有制两种形式。地主的土地被没收，失去了对土地的所有权，但对需依靠土地为生的地主，在没收其土地时给其大体与普通中农相等之一块土地，如有其他收入者，可酌量少留或不留土地。富农失去出租的土地后仍拥有自耕土地的所有权、使用权。自耕农拥有土地的所有权、使用权。土改后分得土地的农民只拥有土地的使用权，没有土地的所有权。土改后，京郊农村土地产权的主要特征是农民所有或国家所有、农民使用。
（二）集体化时期的农民财产权
1953年，毛泽东提出了党在过渡时期的总路线，即从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。所谓社会主义改造，就是将个体农业改造为集体农业，将私有手工业改造为集体化的手工业，将资本主义工商业改造为国家资本主义企业进而转变为社会主义的国有企业。总之，一句话，就是将生产资料的私有制改变为生产资料的公有制。公有制又分为集体所有制和全民所有制即国有制。
从个体农业到集体农业的转变，经过了农业互助合作、初级农业合作社、高级农业合作社、人民公社四大步。这四大步，实质上就是消灭农民的私有产权，建立集体产权或公有产权的过程。
第一步，农业互助合作。1949年春，北京郊区南苑村农民霍凤岐组织了京郊农村最早的互助组。1950年春，京郊农村出现了第一批农业互助组，开展劳动互助和生产合作。1951年9月，中共中央召开第一次全国农业互助合作会议，通过《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，提出土改后农民中存在发展个体经济和实行互助合作两种积极性，党一方面不能挫伤农民发展个体经济的积极性，另一方面要帮助农民组织起来，调动农民互助合作的积极性。1951年，北京农村共发展互助组2432个，参加农户2.2万户，占农户总数的23.3%。1952年，北京农村互助组发展到1.2万个，参加农户7.38万户，占农户总数的59.1%。[2]农业互助合作时期，京郊农民还是以一家一户为生产单位，土地属于农户私有。农业互助合作时期，京郊农村土地产权的主要特征是农民所有或国家所有、农民使用、互助合作。
第二步，初级农业合作社。从1953年12月到1955年7月是发展初级农业合作社阶段和第一次农业合作化高潮时期。由于互助组不能统一安排生产和实行统一分配，党在鼓励农民发展生产互助合作的同时，提出开展农业合作化运动。1951年12月，中共中央以草案的形式将《关于农业生产互助合作的决议》发给各级党委试行，提出要启发农民从个体经济逐步过渡到集体经济。1952年4月，北京市委郊区工作委员会印发《关于1952年开展互助合作运动的指示》，提出在1952年每个区可试办农业生产合作社。1952年春，京郊农村试办了第一批10个农业生产合作社。1954年春，京郊农业生产合作社发展到412个，入社农户9860户，占农户总数的8%。[3]到1955年春，京郊农业生产合作社增加到701个，入社农户占农户总数的47%。在第一次农业合作化高潮中，就出现了一些领导干部违背农民意愿强迫农民入社的问题，一些地方取消土地分红。据统计，1955年京郊农村土地分红比例只占10.6%，而按劳动力报酬分配占89.4%。1955年春，京郊就有3600多户农户退社。[4]初级农业合作社具有半社会主义的性质，其特点是农民以土地入股，实行土地统一经营、劳动成果统一分配，入股土地实行分红。初级社仍然是在私有财产基础上坚持农民土地私有权和其他生产手段的私有权，同时又坚持了共同劳动，实行计工取酬、按劳分红，具有部分社会主义因素，因而被中央认为是走向社会主义的过渡形式。[5]初级农业合作社时期，京郊农村土地产权的主要特征是农民所有或国家所有、农民使用、共同劳动。
第三步，高级农业合作社。从1955年7月到1956年1月是发展高级农业合作社阶段和第二次农业合作化运动高潮时期。从半社会主义的初级社转变为完全社会主义的高级农业生产合作社，是第二次农业合作化运动高潮的主要结果。高级社的特点是土地﹑耕畜﹑大型农具等生产资料归集体所有，取消了土地报酬，实行按劳分配的原则。1956年1月11日，北京市郊区全部完成初级社转高级社的任务。1月15日，北京市在天安门广场举行20多万人参加的群众大会，庆祝首都社会主义改造的全面胜利。1956年6月30日公布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，高级农业生产合作社实行主要生产资料完全集体所有制，社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬，耕畜和大型家具作价入社。农业合作化的完成，在农村确立了社会主义集体所有制。[6]高级农业生产合作社时期，京郊农村土地产权的主要特征是集体所有、集体使用、集体劳动。
第四步，人民公社。从1958年到1983年是人民公社化时期。建立高级社后，由于农田水利建设的需要，推动了高级农业生产合作社由小社并大社，从而引发了人民公社化运动。1958年4月8日，中央政治局批准《中共中央关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，北京开始进行小社并大社的工作。8月29日，中共中央做出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出把规模较小的农业生产合作社合并和改变成为规模较大的、工农商学兵的、政社合一的、集体化程度更高的人民公社。此后，全国掀起了建立人民公社的浪潮。1959年9月，北京郊区已基本实现了人民公社化，原来的2647个农业合作社合并成73个人民公社，平均每个社10550户，5万多人口，6600多公顷耕地，规模最大的红星人民公社有26562户，最小的也有1300多户。[7]1961年3月，中共中央将《农村人民公社工作条例草案》印发全国农村支部和农村人民公社全体社员讨论。该条例草案规定农村人民公社一般分为公社、生产大队、生产队三级，以生产大队所有制为基础的三级所有制是现阶段人民公社的根本制度。1961年6月，中共中央将《农村人民公社工作条例修正草案》印发全国农村支部和农村人民公社讨论和试行。该条例修正草案规定社员的房屋永远归社员所有。1962年2月，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位的指示》，确定以生产队为人民公社的基本核算单位。1962年9月27日，中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，该条例修正草案规定：人民公社的基本核算单位是生产队；生产队所有的土地都归生产队所有，生产队所有的土地包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖；社员的房屋永远归社员所有，社员有买卖或者租赁房屋的权利。人民公社时期，京郊农村土地产权的主要特征是土地集体所有、集体使用、统一劳动、统一分配，宅基地集体所有、农民使用。
（三）改革以来的农民财产权
1978年12月，中共十一届三中全会明确提出从1979年起将党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”修改为“不许分田单干”，初步肯定了“包产到户”的办法。1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》即改革以来第一个中央一号文件第一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质。1982年9月17日，时任中共中央总书记对《北京日报》内参刊发的《一个“冰棍队”的上与下》一文批示：“据我看，北京郊区还有一些干部对责任制想不通，甚至以各种借口来抵制，这一定要教育过来。”此后，北京市委开始转变观念，对包产到户责任制进行部署安排和推动落实。1983年，以包产到户为主要形式的农业生产责任制在京郊迅速展开。到1983年底，北京郊区实行包产到户或联产到劳的生产队占总数的93%，有6%的生产队继续实行专业承包，有1%的生产队仍实行农场式集体统一经营。[8]
1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开 建立乡政府的通知》，标志着存在了20多年的人民公社走向解体。
到1984年底，北京郊区原有的263个人民公社实行政社分开，建立了350个乡政府（其中民族乡6个）、4个区公所、1个新设镇，4423个村民委员会。在实行政社分设、建立乡政府的同时，原来269个公社级集体经济组织有226个改名为农工商联合总公司，43个公社仍沿用人民公社管委会名称。在村一级的4171个集体经济组织中，有80%仍沿用大队管委会名称，10%改称农工商联合公司，2%改为经济合作社，还有8%改用其他名称。大部分村实行村合作社与村委会一套班子、两块牌子。[9]
1991年1月22日，北京市委、市政府颁布《关于加强乡村合作社建设 巩固发展农村集体经济的决定》，将乡镇集体经济组织改称乡镇经济联合社（简称乡联社），将村集体经济组织改称村经济合作社（简称村合作社）或者分社。当时，全市有乡镇经济联合社293个（同时保留农工商联合总公司的牌子）、村经济合作社4159个（同时保留农工商联合公司的牌子），村合作社内部以原生产队为基础组建分社（分公司）3080个。[10]
改革以来的40年，农民的财产权有了很大的发展，但也面临许多问题和挑战。改革以来京郊农村土地产权的主要特征是土地集体所有、农民使用。
二 城市化对农民财产权的冲击及应对措施
改革以来，特别是20世纪90年代以来，随着市场化改革的推进和发展，我国也进入城市化发展的快车道。北京作为首都和经济发达地区，城市化的发展更是走在前列。北京市常住人口城镇化率从1978年的55%提高到2017年的86.5%，城市建成区面积从1990年的339.4平方公里扩大到2016年的1419.7平方公里。快速的城市化，既激活了广大农民的财产权意识，又对农民财产权的维护和发展提出了前所未有的重大挑战，集中体现在农民的“一产三地”上，即对农民的集体资产、承包地、宅基地、集体建设用地等权利的挑战。广大农民群众和各级党委、政府为应对城市化的冲击和挑战，也积极探索推进有关改革工作，在一定程度上维护和发展了农民的财产权利。
（一）撤制乡村集体资产的处置
城市化的发展，使农村地区不断转变为城市社区，原来的乡镇和行政村建制也纷纷被撤销。例如，1985年到2017年，北京市乡镇个数从365个减少到181个，减少了184个；村委会个数从4394个减少到3920个，减少了474个；城市社区居委会从2888个增加到3140个，增加了252个。乡镇和行政村建制撤销后，怎么合理地处置集体资产，是维护农村集体和农民财产权利的重大问题，事关社会的公平正义和治理现代化。
自20世纪50年代建立集体所有制、形成集体资产以来，北京市对农村集体资产的处置大体经历了三个阶段。
一是1956年至1985年，实行“撤队交村、撤村交乡”的自行处理政策。这个阶段没有制定明确统一的集体资产处置政策，一般情况是各地将撤制村队的财产交上级集体经济组织统一使用，也有部分村队将集体资产分光了事。总体上执行“撤队交村、撤村交乡”政策，实质上平调了集体资产，损害了农村集体和农民的财产权利。
二是1985年至1999年，实行“主要资产上交、部分资产分配”的政策。1985年9月30日，北京市委农工委、北京市政府农办转发北京市农村合作经济经营管理站《关于征地撤队后集体资产的处置意见》（京农〔1985〕69号），该意见规定土地全部被征用的地方，社员转为居民，大队、生产队建制即相应撤销。征地撤队的集体资产处理政策主要内容是：集体的固定资产（包括变价、折价款）和历年的公积金余额，以及占地补偿费，全部上交给所属村或乡合作经济组织，作为公共基金，不准分给社员；集体的生产费基金、公益金、生活基金和低值易耗品、库存物资和畜禽折款，以及国库券等，归原队社员合理分配；青苗补偿费，本队种植的树木补偿费，以及不属于固定资产的土地附着物的补偿费，可以纳入社员分配；社员自留地和承包地的青苗补偿费，自有树木补偿费，自有房屋折价补偿费，全部归所有者所得；社员入社股金如数退还；一个队部分土地被征用、部分社员转为居民的，可参照上述可分配资金的分配原则处理，一次了结。这种将主要资产上交的政策，也是一种平调集体资产的做法，严重损害了被撤村队集体资产权益和农民的财产权利。
三是1999年至今，实行股份合作制改革及相关处置等政策。1999年12月27日，北京市政府办公厅颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》（京政办〔1999〕92号），对撤制村队集体资产的处置分两种情况进行。第一种情况是集体资产数额较大的撤制村队，要进行股份合作制改造，发展股份合作经济。在集体经济组织改制中，将集体净资产划分为集体股和个人股，集体股一般不低于30%，其他作为个人股量化到个人。第二种情况是集体资产数额较小，或者没有条件发展股份合作制经济的村队，其集体资产的处置办法主要是：固定资产（包括变价、折价款）和历年的公积金（发展基金）余额，以及占地补偿费，全部交由所属村或乡镇合作经济组织管理，待村或乡镇合作经济组织撤制时再处置；公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款以及国库券等，兑现给集体经济组织成员；青苗补偿费，村队种植的树木补偿费和不属于固定资产的土地等附着物的补偿费，可以兑现给集体经济组织成员；撤制村队集体经济组织成员最初的入社股金，可按15倍左右的比例返还。
目前仍然实行的《北京市撤制村队集体资产处置办法》，避免了以前撤制村队集体资产处置中存在的突出问题，在一定程度上维护和发展了农民的财产权利，具有积极的现实意义。当然，现行撤制村队集体资产处置政策也存在需要进一步完善的地方。需要指出的是，在城市化进程中北京市虽然有不少乡镇的建制被撤销，但目前全市并没有制定专门的撤销乡镇建制集体资产处置的政策规定。
以因举办亚运会而撤销的北京市朝阳区大屯乡为例。为建设第11届亚运会场馆以及其他项目，从1990年起，北京市朝阳区大屯乡所属的行政村相继撤销，农民转为城市居民，集体土地全部征为国有。1986年至1997年，共征收了大屯乡12357亩土地。1999年5月至2000年5月，依据《北京市撤制村队集体资产处置办法》，大屯乡对所属的大屯、关庄、辛店、曹八里、北项5个村12436名社员的2.25亿元集体资产采取现金兑现的方式进行处置。在处置村级集体资产的基础上，大屯乡党委政府研究制定《大屯乡体制改革和集体资产界定处置的实施方案》，在全市率先启动乡镇级集体组织产权制度改革。截至2001年底，经资产评估，大屯乡集体资产20.13亿元，负债12.5亿元，净资产7.65亿元，可以进行处置的集体净资产7.42亿元。经认定，全乡有15428人具备参与集体资产处置的资格。对于在乡属企事业单位、机关和其他部门工作的1972人，以股份形式将资产量化到个人；对于在乡域以外单位或部门工作、自谋职业或已死亡的13456人，可由当事人或继承人自主选择持有股份或兑现等额现金。为合理分配集体资产，大屯乡以劳动年限即农龄作为分配的依据。农龄计算起自1958年人民公社成立，截至1997年12月31日。经过统计核实，确定分配对象的农龄共计21.61万年，人均农龄14年，每个农龄折合净资产3435.75元，人均48118.22元。2003年4月2～30日，大屯乡对全乡集体资产进行了处置兑现。这次现金兑现涉及全乡原7个村集体经济组织30个生产队的13397人，兑现总金额6.3亿元。与此同时，大屯乡农工商总公司改制为股份制企业即北京华汇亚辰投资有限公司，注册资本12141万元，包括原乡属单位和部门人员享有的10502.69万元净资产出资以及吸收的1638.31万元现金出资，共有出资人2252名。[11]
（二）农村集体经济产权制度改革
城市化进程不仅使部分整建制撤销乡村的集体资产处置令人关注，而且使所有其他并未整建制撤销乡村的集体资产让人关注。20世纪90年代以来，随着城市化进程的加快，北京市开展试点和推行农村集体经济组织产权制度改革，维护和发展农民的集体财产权利。20多年来，北京市农村集体经济产权制度改革主要经过了四个阶段。[12]
一是1993年至2002年的改革试点探索阶段。1992年11月，北京市农工委、北京市政府农办发布了《关于进行农村股份合作制试点的意见》（京农发〔1992〕16号）等文件，对开展农村股份合作制改革试点工作提出明确的意见。1993年，丰台区南苑乡东罗园村在全市率先开展村级股份合作制改革试点工作，将少部分集体净资产量化给本村成年劳动力，股东对股份只享有收益权，没有所有权，不允许继承转让。之后又相继在一些村开展试点工作，并借鉴了上海、广东和浙江等地开展农村集体经济产权制度改革的做法。经过试点探索，提出了“撤村不撤社，转居不转工，资产变股权，农民当股东”的改革思路，将集体净资产划分为集体股和个人股，集体股占30%以上，个人股占70%以内。经过10年的改革试点探索，到2002年底，北京市共完成24个村的集体经济产权制度改革。
二是2003年至2007年的扩大改革试点阶段。经过10年的改革试点探索，北京市积累了农村集体经济产权制度改革的基本经验，自2003年起，开始扩大改革试点范围。在试点范围上，提出“近郊全面推开、远郊扩大试点”的方针。在股权设置上，将人员范围扩大到16周岁以下的未成年人，并对改革试点相关工作做了进一步的规范。到2007年底，北京市完成303个乡村集体经济产权制度改革任务（其中村级299个，乡级4个），全市有30多万农民成为新型集体经济组织的股东。
三是2008年至2013年的全面推广阶段。从2008年起，北京市在前期十多年改革试点的基础上，结合集体林权改革，全面铺开了农村集体经济产权制度改革工作，使农村集体产权改革全面提速。到2013年底，全市累计完成集体经济产权制度改革的单位达到3873个（其中村级3854个，乡级19个），324万农民当上了新型集体经济组织的股东。
四是2014年以来的深化改革阶段。2014年以来，北京市主要在深化农村集体产权制度改革上做文章，具体体现在加大对尚未完成的少数情况比较复杂的村级集体经济产权制度改革的力度，有序推进乡镇级集体产权制度改革，解决早期改革时集体股占比过高的问题，加强和规范新型集体经济组织的经营管理等。到2017年底，全市累计完成集体经济产权制度改革的单位3920个（其中村级3899个，乡镇级21个），331万农民当上了新型农村集体经济组织的股东。目前，深化农村集体经济产权制度改革尚在进行之中。
北京市农村集体经济产权制度改革的基本形式有存量资产量化型、资源+资本型、农民投资入股型等。
存量资产量化型是北京市农村集体经济产权制度改革最主要的形式，其基本做法是通过清产核资、成员界定等方式，将集体净资产划分为集体股和个人股，集体股一般占30%，个人股一般占70%，个人股包括按人口量化的基本股和按劳龄量化的劳动贡献股，按要求成立新型集体经济组织，股东实行按股分红。
资源+资本型是北京山区集体账内资产较少而可开发利用的山场等自然资源较多的村采取的改革方式，其基本做法是将承包地、林地等山场资源按股份量化给集体经济组织成员，集体经济组织成员以户为单位自愿以现金入股，组成股份制或股份合作制企业。
农民投资入股型是北京一些集体企业市场发展前景较好而缺乏资金扩大生产规模经营的村，通过发动集体经济组织成员用现金投资入股组成社区型新型集体经济组织或企业，发展壮大集体经济，实现农民增收的一种有效方式。
我们以北京市大兴区黄村镇北程庄村为例，了解其集体经济产权制度改革的基本情况。北程庄村于2009年开始实行集体经济产权制度改革，2010年完成集体经济产权改革任务，开始实行按股分红。其基本做法如下。
一是确定改革基准日，开展清产核资工作。北程庄村将2009年4月30日确定为改革基准日，2009年4月30日至2010年3月30日，开展清产核资工作。截止到2010年3月30日，北程庄村集体资产总额80734366.04元，其中村集体固定资产总额50083951.5元，货币资金30355989.54元，其他资产294425元。村集体负债总额2367797.48元，村集体净资产总额为78366568.56元。
二是确定集体经济组织成员身份和股东人数。根据有关规定，北程庄村确定集体经济组织成员即村股份经济合作社股民共265人。其中1956年1月1日至1983年12月31日（1983年后实行家庭联产承包责任制不再有集体劳动），全村参加集体劳动的人员106人，劳龄总年数1458年。
三是兑现原集体经济组织成员劳龄款。1956年1月1日至1983年12月31日，参加集体生产劳动但在改革基准日前，户口已经迁出本村的原集体经济组织成员共81人，对这些原集体经济组织成员计算劳龄款，实行现金一次性兑现的办法支付。原集体经济组织成员劳龄总年数582年，按每年365元计算，共支付原集体经济组织成员劳龄款212430元。
四是明确股权设置和股权权能。该村集体净资产总额78366568.56元减去原集体经济组织成员劳龄款212430元后，剩余的净资产额78154138.56元作为股权设置的份额。在股权设置中，北程庄村基本上按照集体股占30%、个人股占70%的比例原则设置股权。具体情况是，在78154.14股中，集体股为22357.84股，占28.61%；个人股55796.3股，占71.39%。集体股由村股份经济合作社股东共同拥有，其股份分红用于股份经济合作社事务管理和公益福利等支出。个人股是村股份经济合作社股民所持有的股份。个人股包括基本股和历史劳动贡献股（简称劳龄股）。基本股是在本村征地转居安置前有正式农业户口的集体经济组织成员按人头享有的股份，基本股占97.13%，折合54192.5股，享受基本股的人员共265人，平均每人204.5股；劳龄股是1956年1月1日至1983年12月31日年满16周岁并曾在村集体参加生产劳动的村民应享有的股份。劳龄股所占的比例为2.87%，折合1603.8股。享受老龄股的人员106人，总劳龄年限为1458年，平均每年1.1股。基本股和劳龄股同股同利。如某人，1950年生，2010年3月30日时年龄为60周岁，16周岁（1966年）开始参加集体劳动，截至1983年12月31日，参加集体劳动18年，按照1年1个劳龄股计算，该成员有18股劳龄股和204.5股基本股，共拥有个人股份222.5股。北程庄村股份经济合作社股民持有的集体资产股份，可以继承、内部赠与或内部有偿转让，股民去世后如无人继承，则由村集体收回其股份。
五是实行按股分红。北程庄村集体每年主要收入有四大块。一是2009年北程庄村集体购买的4000平方米底商，买入价为1万元/平方米，每年租金收入300万元。二是2007年征地拆迁时，大兴区新城建设征地5.75平方公里中规划有3.2万平方米底商，北程庄村分得2600平方米底商，每年租金收入108万元。三是村委会办公楼用于出租，每年租金收入100多万元。四是剩余征地补偿款的年利息收入约200万元。 2010年，北程庄村完成集体经济组织产权制度改革后，就实行了按股分红。2010年至2014年，北程庄村集体经济组织成员每年的基本股分红金额分别是10204元、12270元、18405元、20450元、20859元，2015年至2017年每年分红均为22495元。
（三）征地制度与集体建设用地入市试点
改革以来，北京的城市化发展开始加速，常住人口城镇化率从1978年的55%提高到2017年的86.5%，常住人口从1978年的871.5万人增加到2017年的2170.7万人，农业户籍人口从1978年的382.6万人减少到2017年的227.5万人，乡镇政府个数从1985年的365个减少到2017年的181个，村委会个数从1985年的4394个减少到2017年的3920个，城市建成区面积从2002年的1043.5平方公里扩大到2016年的1419.66平方公里。北京城市空间摊大饼式的急剧扩张，主要是通过政府征用和征收农村集体土地这种征地拆迁模式完成的。征地制度直接关系农村集体和农民土地财产权利的实现和维护。
20世纪80年代以来，北京的征地补偿安置政策经过了三次较大的调整。
第一次是1983年8月29日北京市政府发布实行的《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》。该办法根据1982年5月施行的《国家建设征用土地条例》第一条和第十二条制定。根据《国家建设征用土地条例》，征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍；征用园地、鱼塘、藕塘、苇塘、宅基地、林地、牧场、草原等的补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。征用无收益的土地，不予补偿。征用宅基地的，不付给安置补助费。《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》规定被征地单位符合条件的农转工人员，由用地单位负责安排工作。农转工人员不论安置到集体所有制还是全民所有制单位工作，都应执行所在单位同类人员的工资标准、奖励、劳保、福利待遇等制度。
第二次是1993年10月6日北京市政府发布实行的《北京市建设征地农转工人员安置办法》。该办法进一步明确了在建设征地中安置农转工人员的相关办法，强化了征地单位的权利义务以及农转工人员的权利义务，对于自谋职业者给予一次性安置补助费。
第三次是2004年4月29日北京市政府常务会议通过、自2004年7月1日起施行的《北京市建设征地补偿安置办法》（北京市人民政府令第148号，俗称148号令），该办法有几个明显的特点。一是与前两个办法只规定征地农转工人员安置不同，148号令既规定了征地补偿，也规定了人员安置和社会保险。二是明确征地补偿费实行最低保护标准制度。三是实行逢征必转原则，规定征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口，应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。四是逢转必保，建立社会保险制度，将转非劳动力纳入城镇社会保险体系。五是明确农村村民转为非农业户口后，不丧失对农村集体经济组织积累应当享有的财产权利。
以北京市大兴区黄村镇北程庄村为例，该村集体土地先后四次被征用或征收。到2007年，该村土地已被全部征收。发生在1999年前后和2004年的两次征地，分别是修建铁路和修建公路的需要，属于小规模征收耕地，且只征地不转居。该村土地大规模被征收发生在2007年。一次是京沪铁路建设，征收该村320亩土地，根据《北京市建设征地补偿安置办法》，征地补偿标准统一打包，征地单位按照20万元/亩的标准支付给村集体征地补偿款；另一次是大兴区新城北区5.75平方公里规划开发建设征地，这次征地共涉及7个村庄，北程庄村属于其中的一个，该村被征收剩余的所有土地即460亩，征地单位按照16万元/亩的标准支付给集体征地补偿款，同时给村集体2600平方米底商的所有权。2007年北程庄村两次征地补偿款13700多万元。
我们在北京市丰台区卢沟桥乡三路居村调研时了解到，从1998年到2016年，三路居村土地的98.2%陆续被征收。从征地补偿标准来看，1998年征地时为每亩9万元，2016年每亩278万元。2003年以前，三路居村被乡政府和开发商征用了集体土地236.9255亩，其中有93.444亩没有给予任何补偿，1998年丽泽道路建设征用三路居村集体土地132.68亩，补偿标准仅为678.32元/亩。2007年，三路居村通过集体经济产权制度改革组建的北京金鹏公司通过自挂、自拍、自筹、自建的方式开发建设金唐国际金融大厦9405.56平方米（14.1亩），缴纳土地出让金1157.25万元，平均每亩82万元。2012年，北京金鹏公司与丰台区其他集体经济组织合作，通过土地招拍挂取得丽泽商务区C9项目二级开发建设权，涉及土地面积5397.65平方米（8.1亩），土地出让金为3.9亿元，平均每亩481.5万元。 2015年，北京金鹏公司通过土地招拍挂取得丽泽商务区D10项目二级开发建设权，涉及土地面积199794.86平方米（约30亩），土地出让金为25.1亿元，平均每亩836.7万元。
征地制度是与国家严格禁止集体建设用地进入市场的政策紧密联系在一起的。改革以来，在经济发达地区和特大城市的城乡结合部地区，农村集体建设用地使用权流转的隐形市场不断出现。1999年11月，国土资源部批准安徽芜湖市为全国第一个农村集体建设用地使用权流转试点城市。2005年5月，广东省政府通过《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，广东成为全国第一个允许集体建设用地使用权合法进入市场流转的省级行政区。2003年7月30日，北京市国土资源和房屋管理局印发《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》，选择在怀柔区庙堂镇和延庆县大榆树镇开展试点，规定除村民建设住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益事业用地以外的集体建设用地使用权，可以转让、租赁、入股等方式流转。因上位法限制等多种因素，北京市农村集体建设用地入市流转试点并未取得实质性突破，没有形成可复制、可推广的经验和制度性成果。
2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。根据决定，北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6项条款，按照重大改革于法有据的原则，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，试点期限截至2017年12月31日。2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，根据决定，北京市大兴区等33个试点县（市、区），试点期延长一年至2018年12月31日。
大兴区是北京城市化进程较快的地区，集体建设用地进入市场具有现实的市场需求和条件。据国土资源部2014年土地变更的调查，大兴区14个镇共有7.96万亩集体经营性建设用地存量。其中镇联社占3%，计115宗2454亩；村经济合作社占97%，计4100宗74106亩；还有少量土地归镇级之间、村级之间共有。大兴区根据《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》，编制了《北京市大兴区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》，对集体经营性建设用地入市试点进行了具体安排和部署。大兴区农村集体经营性建设用地入市试点有几个方面的特点。
一是采取镇级统筹的模式。由于集体经营性建设用地碎片化问题突出，大兴区在全国率先提出集体经营性建设用地入市“镇级统筹”模式，即以镇为基本实施单元，通过统一规划调整实现全镇土地统筹，通过统一“拆建招绿”实现全镇工作统筹，通过统一决算分配实现全镇农民利益统筹。
二是组建镇联营公司作为入市主体。例如，大兴区西红门镇成立北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为全镇集体经营性建设用地入市的主体。该公司作为新型集体经济组织，由西红门镇政府负责组建，其股东为大兴区西红门镇、各村民委员会和经济合作社，代表集体行使集体土地所有权。
三是参照国有建设用地使用权出让入市等形式。以大兴区农村集体经营性建设用地入市试点后首宗入市地块为例，2015年12月15日，大兴区西红门镇“2号地小B地块”被北京市赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得为期40年的土地使用权。这是北京市大兴区农村集体经营性建设用地入市试点后第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地，实现了与国有建设用地“同权同价”。此外，大兴区农村集体经营性建设用地入市还探索了转让、租赁、作价入股、自主开发等方式。
四是建立了国家、集体和农民之间的土地增值收益分配机制。大兴区建立入市收益调节金制度，确定调节金征收比例为土地成交总价款的8%～30%。西红门镇B地块入市收益调节金征收比例为12%，上缴大兴区财政。大兴区根据各地发展情况的不同，实行差别化的调节金征收比例，通过竞争方式入市的，北部镇调节金征收比例为12%，南部镇征收比例为8%；通过协议出让、自主开发方式入市的，北部镇调节金征收比例为15%，南部镇为10%。分配到各村的土地增值收益，村集体留存30%～35%，其余65%～70%按照全区2010年产权制度改革确定的办法在成员之间按股分配。西红门镇B地块出让收入8亿元的分配大体为1∶1∶3∶3，即1亿元交土地增值收益调节金，1亿元支付农民既得收入，3亿元偿还贷款，3亿元用于一级开发。
2017年8月21日，国土资源部、住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号），确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，要求在2020年底前，省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门总结试点工作，总结报告报国土资源部、住房和城乡建设部。利用集体建设用地建设租赁住房试点正在进行之中。早在2014年10月28日，北京市国土局等7部门就联合发布了《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》（京国土耕〔2014〕467号），探索利用农村集体土地建设租赁住房的试点工作。2017年11月，北京市规划国土委、市住建委联合印发《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规划国土发〔2017〕376号），北京市计划于2017～2021年的五年内供应1000公顷集体土地，用于建设集体租赁住房，平均每年供地任务量约200公顷。北京已确定海淀区唐家岭项目、海淀区温泉镇351地块项目、朝阳区泓鑫家园小区三个集体建设用地建设租赁住房项目。2017年底，北京市供应了204公顷集体建设用地用于集体租赁住房，2018年将增加200公顷集体建设用地用于集体租赁住房。
三 维护和发展农民财产权利的思考和建议
在城市化进程中，各级党委政府以及广大基层干部和农村群众为维护和发展农民的财产权利进行了许多探索和努力，也取得了不少成效。但是侵害农民财产权利的现象仍然比较普遍，主要体现在：一是征收或征用集体土地并给予不公正的补偿安置，二是行政区划调整以及撤并乡镇和村庄造成集体资产流失或稀释，三是强制流转农民土地，四是圈占村庄、驱赶村民搞乡村旅游开发，五是强拆农民住宅，六是内部人控制以及外部力量卷入造成集体资产流失，七是集体经济组织民主管理滞后导致农民财产权益损失，等等。
农民财产权利保障不力和受损的根本原因如下：一是在思想观念上，各级领导干部财产权利意识欠缺、现代法治观念淡薄；二是在体制安排上，传统的计划经济体制没有得到根本的改革，现代市场经济体制不健全；三是在制度建设上，有关财产权利的制度建设严重滞后；四是在产权保护上，各级党委和政府对农民财产权利保护不力，特别是国家对侵害农民财产权利的各种违法犯罪现象遏制不力。
经过40年改革开放的中国，已经走到了一个新的历史关头，进入了一个新时代。在新时代，实施乡村振兴战略，最关键的是要在全面依法治国、建设法治中国的背景下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的轨道上，在实现中华民族伟大复兴的进程中，加强对农民财产权利的维护和保障，真正使中国特色社会主义新时代成为全面依法治国的时代、成为尊重和保障公民基本权利的时代，成为大力弘扬中华优秀传统文化并大胆吸收人类现代政治文明的时代。
（一）提高现代文明素养，把切实增强各级领导干部的财产权利观念和法治意识作为首要任务
作为关键少数，各级领导干部的产权观念和法治意识的高低，直接影响整个社会产权观念和法治意识的水平。要提高全民族的现代文明素养，实现中华民族的伟大复兴，最急迫最关键最突出的任务是切实增强各级领导干部的财产权利观念和现代法治意识，全面提高各级领导干部的现代文明素养。通过提高各级领导干部的现代文明素养从而提升全社会的文明程度，加快建成有效保护产权的现代法治国家、法治政府、法治社会，这不仅是我国实现长治久安和繁荣兴盛的迫切需要，也是走向世界从而对人类文明做出更大贡献并得到世界普遍尊重和认同的战略需要。
一是重点对各级领导干部和公务人员进行现代公民教育和法治培训。要在国家和北京市级层面，将公民教育全面纳入国民教育体系，真心实意地培养现代公民，建设现代政治文明。各级党校和行政学院在加强对各级领导干部进行全面从严治党教育培训的同时，要将全面依法治国列入培训的重要内容，将各级领导干部和全体公职人员作为普法的优先对象和重中之重，切实增强各级领导干部和全体公职人员的产权观念和法治意识，使他们懂得尊崇宪法、尊重公民基本权利等基本的现代文明常识。不具备现代产权观念和法治意识的领导干部，就是不合格的领导干部。缺乏现代产权观念和法治意识的领导干部，就可能成为侵害公民财产权利的违法犯罪主体，这是对国家长治久安和社会和谐安定的重大破坏。
二是坚持“一反思二借鉴”。要深刻反思照搬苏联模式侵害财产权利的惨痛教训以及市场化改革以来破坏财产权利的典型案例，认真吸收和借鉴中华优秀传统文化中尊重和保障财产权利的历史资源，吸收和借鉴现代法治国家尊重和保障财产权利的有益做法，提升全社会尊重和保障财产权利的思想意识，拓展财产权利保护的历史视野和世界视野。
三是确立以保护产权为重点的新发展观。产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。要改变长期以来单纯追求经济增长而忽视产权保护甚至破坏产权的发展观念和方式。任性的权力与放纵的资本是对财产权利的严重破坏与现实威胁，要重点加强对权力的制约监督和对资本的节制规范，从根本上扭转片面追求经济增长而漠视基本权利、破坏生态环境的发展模式，确立依法有效保护基本权利、保护生态环境的新发展观。新发展观就是在树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的基础上，更加突出和体现保障产权等公民及法人基本权利的发展观，更加突出和体现维护社会公平正义的发展观，更加突出和体现促进人的自由而全面发展的发展观。
（二）构建现代产权制度，把全面深化农村集体产权制度改革作为头等大事
建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是市场经济存在和发展的基础，也是维护和发展农民财产权利的基础工程，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要产权支撑。自20世纪50年代我国照搬苏联模式建立集体所有制以来，虽然经过40年的改革，但我国农村集体产权仍然存在归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅的问题。维护和发展农民财产权利，迫切需要深化农村集体产权制度改革，构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。本文所说的农村集体产权是涵盖全部集体所有制的产权。2016年12月26日中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》是深化农村集体产权制度改革、维护和发展财产权利的重要文件，需要进一步得到贯彻落实。在此基础上，我们还需要进一步解放思想，深化对集体所有制的认识和改革。通过强制农业集体化运动建立起来的集体所有制，具有社区性、封闭性、模糊性、不平等性等诸多特点，是一种十分独特的产权制度安排。几十年来，为了改革集体所有制，耗费了众多专家学者的心血和当政者的精力，但至今仍未能建立起现代产权制度。愚以为，如果我们立足于切实维护和发展农民的财产权利，就可以按照现有政策制度框架与跳出现有政策制度框架两种思路去认识和改革集体所有制。
一是关于改革集体所有制。按照现有政策制度框架，改革集体所有制的重点内容如下。第一，改变重国有、轻集体以及重城市、轻农村的二元思维和政策体系，实现土地的集体所有制与国有制的法律平等地位，在符合规范和用途管制的前提下，集体土地可以依法与国有土地同等入市。城乡建设需要使用土地，根本不需要实行城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩政策是典型的轻农村、重城市的思维方式，是对乡村土地发展权利的制度性剥夺，必须尽快废止城乡建设用地增减挂钩政策。第二，对承包地实行“三权分置”，依法且平等保护土地的集体所有权、农户承包权、土地经营权。明确并界定“三权”的权利内容和权利边界，赋予农民对承包地的占有、使用、收益、处分的完整权能，保障农户对承包土地长久不变的权利，第二轮承包期到期后自动延长30年，乡村干部不得打乱重分土地。要尊重农户自愿流转土地的权利，特别是要制止和惩治强迫农民流转承包土地的行为。依法获得土地经营权的权利人的各项权利应当得到有效的平等保护。第三，探索宅基地实行“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产所有权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地所有权归集体，并不意味着村集体或集体经济组织可以随意收回农民的宅基地，也不意味村集体或集体经济组织可以擅自处置宅基地。保障宅基地农户资格权，就是保障农户作为集体经济组织成员享有分配和占有宅基地的权利，任何组织和个人都不得非法剥夺。应当实行房宅一体政策，农户依法有偿转让住房时，宅基地使用权一同转让。农户对宅基地的资格权，是指作为集体经济组织成员的农户，在该集体经济组织内享有申请获得并依法分配使用宅基地的身份资格的权利。农户对宅基地的资格权，既有初始分配资格权，也有继受占有资格权。农户初始分配资格权就是农户在集体经济组织内初次申请获得宅基地分配资格的权利，农户继受占有资格权就是农民在集体经济组织内部通过依法继承或转让住宅而获得的宅基地占有的权利。现行的宅基地有关政策限制农户将住宅（住房和宅基地）转让给本集体经济组织成员以外的人，因而非本集体经济组织成员不拥有宅基地的资格权、占有权。但从长远看，这种限制宅基地自由流转的政策制度需要改革和废除。第四，继续推进集体经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，依法赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。对已经完成集体经营性资产产权制度改革的乡村，要继续深化改革，降低或取消集体股，健全民主管理，规范收益分配，赋予股权完整的权能。对尚未开展集体经营性资产产权制度改革的乡村，要有序推进产权制度改革，保障和实现农民享有集体资产的各项权益。
如果跳出现有政策制度框架，我们还能够打开更加广阔的改革发展思路。解放思想天地宽，保护产权日月长。我们应当立足于实现中华民族伟大复兴、着眼于国家持续繁荣和人民自由幸福的战略目标，重新认识土地所有制的价值。古今中外，向来是得民心者得天下，而不是得所有制者得天下。所有制从来都只是国家实现治理目标的手段而不是长治久安的保障。应当突破苏联模式对土地所有制的观念束缚，实行土地所有制多元化，建立公有制为主体、其他所有制为补充的土地制度。我们要纠正一个习以为常的错误观念，就是以为世界上实行土地私有制的国家都是百分之百的私有制，其实实行所谓土地私有制的国家也有大量的公有土地。世界上根本不存在纯而又纯的土地私有制国家，而是普遍实行土地的多元所有制。在现行土地集体所有制条件下，农民是集体所有制的所有者，集体经济组织或村民委员会只是集体所有制所有权的代表，而不是集体所有权的拥有者和垄断者，作为集体经济组织成员的农民才享有全部集体土地的所有权。无论从集体所有制的形成历史还是现实占有状况来看，都应当将农民的承包土地和宅基地视为民法意义上的准所有权予以保护。
二是关于改革征地制度。按照现有政策制度框架和改革试点方向，改革征地制度的重点内容如下。第一，明确公共利益的范围。根据宪法，国家因公共利益的需要可以征收或征用集体土地并给予补偿。但国家立法至今没有明确公共利益的范围，在实际工作中，不管是国家公共利益的需要还是非公共利益的需要，政府一律启动征地权强制征收集体土地。这是贯彻落实宪法不到位不尽责的重要表现，是国家立法缺位的重要体现。要加快有关征地制度的立法工作，明确公共利益的范围。只有国家公共利益的需要，政府才能启动征地权并给予公正合理补偿。对于非公共利益需要使用集体土地的，只能实行土地租赁或土地入股等形式。第二，对合法征用集体土地的给予公正补偿。现行《土地管理法》规定按被征土地原用途补偿给被征地的农民，补偿标准明显偏低。地方政府通过低价征地、高价拍卖，从而获取巨额土地出让收入，实质上是以政府强制力为后盾从农村集体和农民手中攫取巨额的土地财产权益。这种由政府垄断经营土地的现象和制度安排亟须改变。政府应当放弃经营土地的商人角色，回归公共利益的代表角色。对依法征收或征用农民土地的，必须给予公正合理的补偿。同时，要合理确定政府、集体、农民在土地增值收益中的分配比例，保障农民应当享有的土地补偿费用。在征地补偿中，应当明确区分对土地所有权的补偿，对承包经营权的补偿，对宅基地的补偿，等等。凡是征用农民承包地和宅基地的，农民应当享有90%以上的土地补偿费。第三，允许和规范集体经营性建设用地平等入市，赋予农村集体土地发展权。国家已经在开展这方面的试点工作。应当明确，除了国家依法征收农民集体土地外，农村集体可以在符合规划和用途管制的前提下，自主开发利用集体土地。除了公共需要征地外，其他非公共利益需要征集集体土地的，一律按照市场契约原则实行土地租赁或土地入股。国家应当建立健全土地税制，依法从土地交易中获取税收。第四，对于非法强征农民土地、强拆老百姓住宅的行为，应当依据刑法，追究强征强拆者侵犯集体和公民财产权利罪。不但要追究个人侵犯财产权利罪，还要追究单位侵犯财产权利罪。
如果跳出现有政策制度框架，可以对现行的征地思想观念和政策制度安排做出重大调整与改变。第一，取消城市的土地属于国家所有、农村和城市郊区的土地属于集体所有的规定。这是因为，城市与农村的边界是动态变化的，而法律的规定则是静态的。静态的规定根本不适合城市化发展的动态变化。事实上，在农村也有国有土地，在城市也存在集体土地。在国家主权上，规定国家的全部土地属于全民所有；在民法上，则明确土地的各种所有权主体或占有权主体。农村的集体土地可以建设城镇，城镇的国有土地也可以发展农业或三产融合产业。在城市化进程中，土地的所有权可以保持不变。就像农村中的国有农场等国有土地没有必要变为集体土地一样，城市化发展需要集体土地的也可以不征地，没有必要改变城市规划区和建成区内的集体土地所有权。第二，取消土地征收的规定。土地征收涉及土地所有权的改变，即由集体土地转变为国有土地；土地征用只涉及土地使用权的改变。事实上，土地征收也只存在集体土地转变为国有土地这一种情况。土地集体所有制和土地国有制都是公有制，没有必要将一种公有制转变为另一种公有制。习近平总书记以及中央有关政策文件明确强调，不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。现行的征地模式，就是将农村的集体土地征收后改变为国有土地，这实质上不仅是将农村土地集体所有制改垮了，而且是将农村土地集体所有制改没了，这与坚持集体所有制的宪法原则和政治原则相冲突，因而必须从根本上改变这种吞噬农村土地集体所有制的征地模式。凡是因公共利益需要集体土地的，只能实行征用，即不改变土地的集体所有制，土地的集体所有权并没有消失，而只是集体土地的占有权和使用权的依法转移。征用集体土地，应当明确征用期，包括长期征用和限期征用，并给予公正合理的征用补偿。非公共利益需要集体土地的，应由现行的征收或征用土地改为租赁土地。农村集体经济组织发展产业需要可以依法出租土地或以土地入股的方式参与开发建设。要从根本上改变政府通过低价征收征用农民土地然后高价拍卖土地从而获取巨额土地出让收入的做法，政府应当从建立健全土地税制中获取合法收入。
（三）强化现代产权保护，把严格依法惩治一些地方领导干部侵犯财产权利的行为作为关键举措
2016年11月27日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计政策，文件对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了部署，对于加强产权保护具有积极意义。但是该意见主要侧重于对民营企业的产权保护，而对农村集体财产以及农民财产权利的保护显得不够，现实中侵害农村集体和农民财产权利的现象比较普遍和严重，特别是城市化进程中一些地方政府领导干部以统筹城乡发展之名掀起的强征强拆、撤村并居等运动，以及一些地方政府领导干部以改革之名滥用权力的行为，严重侵害了农民财产权利。一些地方政府领导干部以侵害老百姓财产权利以及人身权利为手段推动当地的经济发展，完全背离以人民为中心的发展思想，是对国家长治久安与社会和谐稳定的严重破坏。公权力的滥用是最大的不稳定因素。以侵害老百姓财产权利为手段谋求经济发展的发展模式，严重侵蚀了国家有效治理的根基，必须下决心予以制止和根除。
一是要像反对腐败一样反对侵权。一些地方发生的非法暴力强征强拆等现象，实质上是严重侵犯农民财产权利的违法犯罪行为，不符合为人民服务的根本宗旨，违背了执政为民的根本要求，与全面依法治国相背离，应当严格追究侵权者的法律责任。要像推进全面从严治党一样推进全面依法治国，以党建引领法治，以党建促进法治，以党建保障法治。要借鉴强力反腐败的有效方式开展强力反侵权行动，依法打击一些地方政府公然以侵害老百姓财产权利的方式谋求当地所谓经济发展的歪风邪气和旁门左道，坚决遏制和平建设年代一些地方政府大规模侵害农民财产权利的不正常现象，还老百姓一个安宁的生产生活环境，夯实国家长治久安的人心基础。
二是修改《刑法》，进一步落实侵犯财产权的罪名。根据城市化中的普遍性问题以及一些地方政府以改革之名恣意滥用权力的现象，通过修改《刑法》进一步落实侵犯财产权的罪名，强化财产权的保护力度。可以单独设立强征土地罪、强拆住宅罪、破坏坟墓罪、毁坏棺材罪等侵犯财产权的罪名，为农民财产权利提供法律保障。
三是加大《刑法》的实施力度，依法追究侵犯财产权利的犯罪行为。对侵害农民财产权利的地方政府及领导干部，既要依据《中国共产党纪律处分条例》给予党纪处分，也要依据《刑法》追究其侵犯公民财产权的罪行；既要追究侵犯农民财产权利的领导干部个人的刑事责任，也要追究地方政府及其相关部门的单位犯罪责任。通过及时公开惩治一些地方政府领导干部侵犯农民财产权利行为的典型案例，达到以个案的公正处理推动地方政府依法行政的不断深入和全社会的法治进步的目的。
在城市化进程中，要有效保护财产权利，除了上面提出的增强财产权利观念、构建财产权利制度、惩治侵犯财产权利的行为外，还需大力培育现代产权文化，要把营造尊重和保护财产权利的社会政治环境作为根本选择。只有既加强保护产权的硬制度建设，又加强保护产权软的环境培育，才能更有效地实现对财产权利的尊重和保护。尊重和保护财产权，既要有效保护公有财产权，落实宪法规定的“公共财产神圣不可侵犯”的原则，又要有效保护私有财产权，落实宪法规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”的原则。在社会主义市场化改革中，尤其要突出加强对私有财产权利的法律保护，实现公有财产权和私有财产权的平等保护。要依据“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的宪法规定，全面加强财产权利保护的立法工作，加快完成“民法典”的编撰工作以及通过后的实施工作，真正将保护财产权利的法治建设提升到一个崭新的水平。在新时代营造尊重和保护财产权利的社会政治环境，既要继承和弘扬有利于保护财产权利的中华优秀传统文化，实现“有恒产者有恒心”的财产权保护与社会安定的目标，又要大胆吸收和借鉴有助于保护财产权利的人类文明的优秀成果，恪守“风能进，雨能进，国王不能进”的财产权利保护与公权制约原则。
加强财产权利保护，根本之策是全面推进依法治国。要实现中华民族伟大复兴，必须把有效保护财产权利以及其他各项基本权利和自由作为再造中华文明的基石。北京提出要建设法治中国首善之区，就必须更加真心实意、认认真真地加强法治建设，让人们以看得见、感受得到的方式有效保护财产权利，特别是在推进城市化建设的进程中，要真正坚持法治原则、树立法治理念、彰显法治精神，养成在尊重和保护财产权利的基本底线上开展工作的作风，而不是习惯于在侵害老百姓财产权利的大拆大建中谋求发展。
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课题组组长：张英洪
课题组主要成员：刘伟 童伟 张云华 伍振军
高强 刘志昌 石晓冬 徐勤政
尹慧君 曹娜 刘雯 王丽红
执笔人：张英洪
2018年9月9日
[1] 参见《北京志·农业卷·农村经济综合志》，北京出版社，2008，第78～84页；王振业、张一帆、廖沛编著《北京农村经济史稿》（下册），中国农业出版社，2016，第280～298页。
[2]参见《北京志·农业卷·农村经济综合志》，北京出版社，2008，第85～86页。
[3]参见《北京志·农业卷·农村经济综合志》，北京出版社，2008，第88页。
[4] 参见王振业、张一帆、廖沛编著《北京农村经济史稿》（下册），中国农业出版社，2016，第307页。
[5] 参见中共中央党史研究室著《中国共产党历史》第2卷（1949—1978）上册，中共党史出版社，2011，第221页。
[6]参见中共中央党史研究室《中国共产党历史》第2卷（1949—1978）上册，中共党史出版社，2011，第344、364页。
[7]参见《北京志·农业卷·农村经济综合志》，北京出版社，2008，第95页。
[8]参见王振业、张一帆、廖沛编著《北京农村经济史稿》（下册），中国农业出版社，2016，第377～378页。
[9]参见王振业、张一帆、廖沛编著《北京农村经济史稿》（下册），中国农业出版社，2016，第385～386页。
[10] 参见陈水乡主编，黄中廷主笔《北京市农村集体经济产权制度改革历程（1992-2013）》，中国农业出版社，2015，第3页。
[11]黄中廷：《新型农村集体经济组织设立与经营管理》，中国发展出版社，2018，第15～16页。
[12] 参见陈水乡主编，黄中廷主笔《北京市农村集体经济产权制度改革历程（1992-2013）》，中国农业出版社，2015；刘福志《关于农村集体经济产权制度改革情况的报告——2013年5月30日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议上》，北京市人大常委会网站，http：//www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201306/t20130604_117112.html。