第一章 《公民权利和政治权利国际公约》的产生
一 人权国际保护的概念及历史发展
第二次世界大战以后，国际法最令人注目的变化，是国际人权法的出现。什么是国际人权法？有人认为，“国际人权法如同其他法律体系一样，旨在调整人的行为，是一种行为规范”[1]。也有人认为，国际人权法“被确定为处理保护受国际保证的个人和团体的权利不受政府侵犯以及处理促进这些权利发展的法律。这一法律的分支有时也被称作国际人权保护或国际人权法”[2]。简要地说，国际人权法是第二次世界大战后国际法发展而产生的一个新领域，也可以说是国际法的一个新分支，是关于国家以及其他国际法主体如何承认、促进和保障个人或者个人组成的集体基于人或者说人类固有的尊严而享有的待遇的国际法规则、原则和制度的总和。人权的国际保护是国际人权法的核心。
（一）人权国际保护的概念
关于人权国际保护的概念，国内外国际法学界有不同的界定。如果从国际人权法理论和国际人权实践来分析，人权国际保护是指国家和国际组织根据国际人权条约（包括区域性国际人权条约）或国际习惯法，承担特定的或普遍的国际人权义务，在实现基本人权的某些方面进行合作与保证，并对违反国际人权义务，侵犯人权的行为加以防止和惩治。据此，人权国际保护有如下特征。
1.人权国际保护的实施者一般是国家和国际组织（包括区域性国际组织）
国家是最重要的国际法主体，是国际人权条约和国际习惯法所规定的主要的义务承担者。一般来说，国际人权条约要求缔约国承担保护人权的特定义务，国际习惯法要求各国承担保护人权的普遍义务。显然，国家是人权国际保护的实施者。国际组织，特别是联合国，其宗旨之一就是“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”，因此，联合国及其有关机构无疑是人权国际保护的实施者。而根据各区域有关人权文件的规定，欧洲理事会（Council of Europe）、欧洲联盟（European Union）、美洲国家组织（Organization of American States）、非洲联盟（African Union）[3]为各自区域人权国际保护的实施者。个人和非政府组织不得为人权国际保护行为。但是，在人权国际保护实践中，一些非政府组织为促进和保护人权发挥了较为积极的作用。根据《联合国宪章》第71条的规定，经济及社会理事会被授权“采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围之事件”。1950年，经济及社会理事会决定，关心人权的非政府组织，如国际法学家委员会、大赦国际等可以向它提交提议、递交书面陈述、派观察员出席公开会议等。1962年以来，各种与经济及社会理事会保持咨询关系的非政府组织被邀就人权问题的现状提出评论和意见。迄今仍有不少非政府组织与联合国有工作关系。因此，1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》指出：“各国和国际组织有必要同非政府组织合作，为了在国家、区域和国际各级确保充分和有效地享有人权创造有利条件。”[4]与国内法不同，一般国际法不承认个人的国际法主体地位，而个人往往作为联合国及其机构或其专门机构所授权的特别报告员、专家、使节等对人权状况进行调查，并提出意见或建议。
2.人权国际保护的法律依据是国际人权条约或国际人权习惯法所规定的特定或普遍的国际义务
换句话说，人权国际保护应该是特定或普遍的国际人权义务的结果。就国际人权义务承担者之一的国家而言，人权国际保护一般发生在三种义务情况下。①国际人权条约缔约国所承诺的保护人权的国际义务，可以说，这是一种特定义务。据此，缔约国有义务在其国内采取相应的立法、司法、行政措施，保证其所缔结的条约规定的人权得以实现，并且承担按照该条约规定进行国际合作的义务。②作为国际组织的成员，依据该组织有关保护和促进人权的章程，或者条约或其他人权文件承担保护人权的义务。这里的国际组织包括普遍性和区域性国际组织。这种义务往往是普遍义务。③承担由国际人权习惯法确认的保护人权的义务。这是一种普遍义务。按照国际法理论，国际习惯法是由各国重复类似的行为而形成的，它是各国自愿同意的行为规范，各国自然应受它的约束。简言之，对所有国家都有约束力，这也就是国际习惯法的独特功效。因此，国际社会各国都应依照国际习惯法承担人权国际保护的义务。对于奴役等严重侵犯人权的国际犯罪行为加以防止和惩治的义务就属于这类义务之一。
3.人权国际保护是为了防止侵犯人权的行为或针对违反国际人权义务已侵犯人权的行为而发生的
这里，违反国际人权义务的行为有两类：一类是违反国际人权条约义务，侵犯人权的行为；另一类是违反国际人权习惯法规定的义务，严重侵犯人权的行为。前者与国际人权条约的特定义务相连。也就是说，人权条约的缔约国必须遵行它所批准或加入的有关条约，若其恶意违反该条约的规定，实施了侵犯人权的行为，就将发生人权的国际保护。后者与国际人权的普遍义务相连。这种侵犯人权的行为有“度”的限制，即要达到“严重程度”。所谓“严重程度”，根据国际人权实践及国际人权条约和习惯规则，通常是指：①侵犯人权的行为已经危及或可能危及国际或地区的和平与安全；②严重侵犯或一贯严重侵犯人权的行为，这是经济及社会理事会第1235号决议和第1503号决议所提及的行为[5]；③大规模粗暴侵犯人权的行为，如国际犯罪行为。国际法所规定的国际犯罪一般包括侵略罪、战争罪、灭绝种族罪、种族隔离罪、反人类罪、劫持或扣押人质罪、危害国际航空罪、国际贩毒罪、海盗罪、国际恐怖犯罪等。对上述行为均可实施人权的国际保护。
（二）人权国际保护的历史发展
人权是指“人依其自然属性和社会本质所享有和应当享有的权利”。[6]格劳秀斯、洛克、卢梭、伏尔泰等对近代人权概念和人权理论的形成起了极为重要的作用。然而，人权国际保护发展与人权概念的发展并不完全同步。人权国际保护是人权进入国际法领域，并由国家及普遍性或区域性国际组织承担保护义务后的产物。它的发展大致经历了三个时期，即17～18世纪的萌芽时期、19世纪至第二次世界大战的有限发展时期以及第二次世界大战以后的全面发展并不断成熟时期。
17～18世纪，在西方一些国家，人权已由理论概念上升为法律概念。以宪法性法规的形式出现的英国1628年《权利请愿书》和1689年《权利法案》，美国1776年《独立宣言》和法国1789年《人权与公民权宣言》就是这种变化的显著标志。但是，这一时期，各国并没有人权国际保护的意识，仅仅是出于某种客观的需要，在两个或几个国家间产生极个别的或零星的保护人权的规定。这些规定一般出现在小区域的和平条约中，主要内容是承诺尊重不同教派的权利。这里，特别可以提及的是17世纪欧洲30年战争结束时1648年的《威斯特伐利亚和约》。这个和约承认，不同教派享有同等权利。这是国家间为解决宗教纠纷，而以条约形式保护少数者某些权利的早期例子，它对人权国际保护的发展起了推动作用。这个时期，还出现了“战俘”这一法律概念。某些国家间的双边条约中开始出现关于战俘待遇的条款。1785年美国与普鲁士签订的友好条约或许是第一次载入了对战俘应给予正当待遇的条款。该条约第24条规定，禁止将战俘囚禁于罪犯的监狱，禁止对战俘使用镣铐，战俘必须监禁在合乎卫生要求的场所，他们可以进行体育运动，而且可以像军队一样生活和饮食。
在19世纪至第二次世界大战这一人权国际保护有限发展的时期，发生了两个较大的历史事件，即19世纪初国际上开展的废奴运动及历时4年的第一次世界大战。这一时期所订立的含有人权条款的条约表示了一种趋势，即要以国际监督的方法去承认和保护人的某些基本权利。具体来讲，人权国际保护的内容除了宗教自由外，有关禁止奴隶贸易的内容被双边或多边条约和协定所规定，而有关人道主义待遇的内容也见诸19世纪中晚期的国际人道主义法律。
就禁止奴隶贸易来讲，1815年，一些欧洲国家在维也纳会议上签署了《关于取缔贩卖黑奴的宣言》。1841年，英、奥、法、普、俄在伦敦签署了《关于取缔非洲奴隶贸易的条约》。这个条约是在禁奴方面比较重要的早期多边合作条约。1890年由19个国家在比利时的布鲁塞尔举行会议并制定的《布鲁塞尔会议关于贩卖非洲奴隶问题的总议定书》，是第一次世界大战以前有关国际禁止奴隶贸易的最为详尽和完备的国际多边条约。[7]
就人道主义待遇来讲，1864年欧洲16个国家的代表于日内瓦召开的外交会议上通过的《改善战地陆军伤者境遇日内瓦公约》，是国家为了保护个人作出自我限制的第一个国际文件。该公约正式奠定了国际人道主义法律的基础。1899年的《陆战法规和惯例公约》（海牙第二公约）及附件《陆战法规和惯例章程》则最先规定给战俘以人道主义待遇。
第一次世界大战的巨大破坏震惊了世界，人们要求国际承认和保护基本人权的主张开始产生。从此，国际条约中所规定的人权内容逐渐增多。人权国际保护扩展到保护种族、民族和宗教的少数者，例如，第一次世界大战后主要协约国和参战国与一些国家签订了保护少数者的条约，并且，人权保护逐渐与国际联盟紧密联系起来。1919年6月28日签订的《国际联盟盟约》首次以国际组织章程的形式规定了应受保护的人权内容。此后，1926年国际联盟主持制定了《禁奴公约》。1929年国际法学会通过了《国际人权宣言》。该宣言第1条宣布：“每一个国家有义务承认每一个人对于生命、自由和财产有平等的权利，并有义务给予该国领土内的一切人，不分国籍、性别、种族、语言或宗教，以关于这些权利的充分和完全的保护。”
第二次世界大战以后，人权全面进入国际法领域。这就意味着，人权国际保护也进入了一个全面发展的时期。究其根源，就是第二次世界大战的历史教训。这次战争使人类清醒地认识到，人权不能仅仅依赖于一个国家的法律保护，还应该将其放在国际体系和国际法的框架内，透过保障措施和机构，才能加以较为有效的保护和促进。战争更加强了人类的一个信念，即认为“人权的国际承认和保护不但是和国际法的目标的进步概念相符合的，而且是和国际和平的基本需要相符合的”。[8]这一信念体现在1945年的《联合国宪章》这个作为最大并具有很大权威的国际组织的纲领性基础文件当中。该宪章序言开宗明义，“重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念”。此外，宪章在其第一章“宗旨和原则”部分，以及第二章“大会”、第九章“国际经济及社会”、第十章“经济及社会理事会”及第十二章“国际托管制度”等部分中规定了若干人权条款。可以说，将保护人权作为一项国际法原则首先载入《联合国宪章》，是第二次世界大战后人权国际保护的一个最重要的标志。而在宪章之后，联合国制定并通过的国际人权公约则既是人权国际保护的产物，同时又是人权国际保护的具体表现，其中，《公民权利和政治权利国际公约》是人权国际保护最重要的产物和表现之一。