第二章 《公民权利和政治权利国际公约》概述
一 《公民权利和政治权利国际公约》的宗旨、原则和法律性质
（一）《公民权利和政治权利国际公约》的宗旨
掌握《公民权利和政治权利国际公约》的宗旨和原则有利于理解和实施公约，它是指导缔约国履行公约义务、实施各项公约规定的指针，对公约的解释和适用意义重大。而《公民权利和政治权利国际公约》的宗旨集中体现在它的序言当中：
“本公约缔约各国，考虑到，按照联合国宪章所宣布的原则，对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础，确认这些权利是源于人身的固有尊严，确认按照世界人权宣言，只有在创造了使人人可以享有其公民和政治权利，正如享有其经济、社会和文化权利一样的条件的情况下，才能实现自由人类享有公民及政治自由和免于恐惧和匮乏的自由的理想，考虑到各国根据联合国宪章负有义务促进对人的权利和自由的普遍尊重和遵行，认识到个人对其他个人和对他所属的社会负有义务，应为促进和遵行本公约所承认的权利而努力。”
公约的序言表明了其作为“国际人权宪章”一部分的来龙去脉。
首先是《联合国宪章》明确重申基本人权，人格尊严与价值（序言），将联合国的宗旨之一定为“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由的尊重”（第1条第3款）。第55条规定：“为造成国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见，联合国应促进：……（寅）全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守，不分种族、性别、语言或宗教。”第56条规定：“各会员国担允采取共同行动及个别行动与本组织合作，以达成第55条所载之宗旨。”其次是《世界人权宣言》以联合国大会决议的形式第一次向世人宣示了综合性的基本人权的体系和内容。它以及随后起草和通过的《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》都是对《联合国宪章》促进人权保障的根本宗旨的进一步落实和发展。
简单地说，《公民权利和政治权利国际公约》的宗旨就是促进公民权利和政治权利的实现。具体地看序言中的表述，其中还包括以下重要思想。
第一，天赋人权的自然法思想。它是说，人权并非他人或者政府恩赐、授予的，它是天然的权利，是人类固有的东西。人和人的固有的尊严是人权法的根据或者说本原。因此，《公民权利和政治权利国际公约》只是要求缔约国“承认”相关的基本权利和自由。
第二，人权完整性的思想。从人权概念产生以来，随着世界人权运动的发展，人权内容发生了很大的变化，它已从公民权利和政治权利扩展到社会生活的各个方面。1948年《世界人权宣言》的通过，第一次确认经济、社会和文化权利是人权的重要内容；1966年《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》的通过，再次肯定了人权包含公民权利和政治权利与经济、社会和文化权利这两大类权利。此后的联合国人权文书更是一再强调这两大类人权是不可分割和相互依存的一个整体的组成部分，并得到绝大多数国家的承认和接受。
第三，权利与义务相统一的思想。《世界人权宣言》和人权两公约都确认：权利不是绝对的，人们在享有和行使权力时，不能不考虑他对其所在社会承担的责任，从而接受对其权利的某种限制。《世界人权宣言》第29条称：“人人在行使他的权利和自由时，只受法律所确定的限制，确定此种限制的目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”《公民权利和政治权利国际公约》也同样体现了公民权利与义务相统一的精神。《公民权利和政治权利国际公约》的许多条款都允许对其所规定的权利的行使和享受实施必要的限制。
（二）《公民权利和政治权利国际公约》的原则
《公民权利和政治权利国际公约》的第二部分（第2～5条）是公约的总论部分，规定了公约的原则和基本问题。
1.非歧视原则
说人权具有普遍性，其中的一个含义就是指人权主体的普遍性，也就是说，人权是所有人作为人固有的权利，这就决定了非歧视原则在国际人权法中的重要地位。
《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》都在其一般性条款的第2条中规定，每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。
该条款的核心就是非歧视和所有人都平等地享有人权的原则。它规定了公约权利的主体，即“一切人”，包括本国人、外国人（含无国籍人）。它表明，公约规定的公民权利和政治权利涉及个人的基本权利，在适用上是具有普遍意义的。这是本公约的一个重要原则。
不过，就具体条文来看，因为所涉事项不同，个别条款的权利主体就不一定是所有人了。《公民权利和政治权利国际公约》第13条是专门规定外国人不被非法驱逐的权利的，第25条规定的选举权等政治权利则只适用于本国公民，公约的其他条款规定的个人权利是适用于所有人的。
非歧视的原则在国际法上有丰富的渊源。《联合国宪章》在序言中指出“男女与大小国家权利平等”，并将该原则规定在第1条第3款、第13条第2款、第55条第3款和第76条第3、4款中。《世界人权宣言》则在开篇第1条就规定：“人人生而平等，在尊严和权利上一律平等。”第2条规定对歧视的普遍禁止。它的其他条款禁止在特定情形下的歧视。该宣言对将禁止歧视纳入国际和区域性的人权文件甚至一些国家的国内法起到了示范和推动的作用。事实上，同年通过的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》同在各自的第2条中规定了非歧视的原则。1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》、1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》等也禁止各种形式的歧视。
应当注意的是，该款使用了“其他身份”“等”“任何区别”的词语。这意味着，公约规定是一种非详尽的列举，任何将不利地位强加于特定个人的标准均可成为被禁止的根据。
该条款还用到了“尊重”和“保证”两个词。《公民权利和政治权利国际公约》下设的条约机构人权事务委员会（Human Rights Committee）在1981年通过的第3号一般评论中认为，必须提请缔约国注意，公约规定的义务不限于尊重人权，而且各缔约国也已承担义务保证在其管辖下人人享有这些权利。
2.国家义务原则
《公民权利和政治权利国际公约》第2条第2、3款规定了国家在本公约下承担的主要义务：
“2.凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。
3.本公约每一缔约国承担：
（1）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；
（2）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利；并发展司法补救的可能性；
（3）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。”
上述款项阐述了一个基本原则，就是国际人权法的实施主要是国内事项。二战结束后出现了人权保护国际化的现象，但是，国家承担了实现人权的首要责任。根据人权公约建立的国际条约机构的作用以及现在联合国人权理事会等确立的国际机制主要是监督国内采取的措施，它应当与缔约国的国内当局合作，以保证对国内个人人权的保护。
人权事务委员会在1981年通过的第3号一般性意见中就公约在国内的实施特别指出，委员会注意到公约第2条一般让有关缔约国在自己的领土内选择它们在该条所规定的范围内的履行方法。它特别承认，履行工作并不完全依靠颁布宪法或法律，仅仅有立法的行为是不够的。国家的义务是采取适当的、对实现人权确有必要的立法、司法或者行政措施。缔约国应当采取具体行动，以使个人能够享有其权利。
上述款项规定了一个综合的权利承认（尊重）、保证和实现的义务体系，并提出了以官方资格行事不可免责的重要原则。
关于可采取的具体措施，公约不可能详尽列举。在这方面，在公约宗旨和原则的指导下，各国可以建设性地开展工作。措施的选择是开放的，比如，人权事务委员会在其第3号一般性意见中还指出，很重要的是，每个人应当知道公约为他们规定有哪些权利。一切行政和司法当局应当知道缔约国根据公约规定所承担的义务。为此目的，应以缔约国的一切正式语言来宣传公约，并应采取步骤使各有关当局将熟悉本公约内容作为其业务训练的一部分。
3.男女平等原则
由于性别原因（主要是针对妇女）的歧视最为普遍，人权两公约都在第3条要求缔约国承担保证男子与妇女在公约所载一切权利的享有方面有平等的权利。这就是两公约的“共同第3条”。
《公民权利和政治权利国际公约》是在第2条“一切个人享有本公约所承认的权利”规定的基础上做此强调的。同时在公约规定的权利条款中还有更进一步的规定，比如规定男女缔婚自由的第23条。将男女平等规定在公约的总论当中，突出了该原则的重要地位。
《联合国宪章》在此之前已经强调“重申基本人权、人格尊严和价值，以及男女与大小各国平等权利之信念”。作为第一个将人权作为宗旨之一加以规定的普遍性国际组织的基本文件，它奠定了妇女人权保障的一个基础。《世界人权宣言》继续重申并明确了男女平等的原则。1952年由联合国大会通过的《妇女政治权利国际公约》是第一个具体规定妇女政治地位的国际公约，着重体现了男女在政治上的平等。1979年联合国《消除对妇女一切形式的歧视公约》全面具体地规定了对妇女权利的保护，被视为“国际妇女权利宪章”。
2000年3月29日，人权事务委员会通过了第28号一般性意见（取代了之前通过的第4号一般性意见），阐释了性别平等的问题。人权事务委员会指出，“公约第3条暗示所有人类都应当在平等的基础上完全地享有本公约所保护的人权。无论何时，拒绝任何人平等和充分地享有本公约项下的任何权利都构成对本条规定的违反。因此缔约国应当保护妇女和男子平等地享有本公约所规定的所有权利”。
该意见根据公约实践的最新发展具体地指出在公民权利和政治权利方面实现男女平等中需要注意和应予努力的内容。它指出，本公约第2条和第3条所确立的保护所有个人享有本公约所承认的权利的义务，要求缔约国采取一切必要步骤来保证每一个人都享有这些权利。这些步骤包括：消除平等享有这些权利的障碍，对公众、国家人权官员进行教育，调整国内立法，从而保证公约提出的目标得以实现。缔约国不仅要采取消极救济性质的保护措施，还必须在所有领域采取积极的措施实现妇女享有的平等权利。
4.限制克减原则
根据《公民权利和政治权利国际公约》第4条第1款，克减是指“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务”。
要准确地理解克减，首先要将对权利的克减与对权利的限制区别开来。
第一，适用的条件不同。克减在本质上是对特殊情形下国家义务的一种减轻或者免除，具有特殊性和临时性的特征；而限制是在一般条件下对权利行使的一种要求，具有普遍性和长期性的特征。
第二，适用的目的不同。克减是照顾国家和社会在危急和困难之时的特殊需要从而对个人权利的一种缩小或者减损；限制则是平时为了防止权利的滥用、基于权利并非绝对的特点而对个人权利提出的规范。
第三，适用的国家责任不同。克减有严格的国际法上的程序要求，需要向联合国报告并接受国际监督；限制一般是国内事项，没有国际法上的这些要求。
《公民权利和政治权利国际公约》第12、18、19、21、22条都有关于权利限制的条款。当然，克减和限制在广义上是有联系的，也可以将克减理解为特别的限制，或者是对限制条款的特殊补充。
从第4条的规定来看，这个克减条款更准确地说是一个限制克减的条款。
第一，按照公约第4条第2款的规定，该公约下不得克减的权利包括：生命权（第6条），禁止酷刑（第7条），禁止奴役和强迫劳役（第8条第1款和第2款），禁止因欠债而被监禁（第11条），禁止有溯及力的刑法（第15条），被承认在法律面前的人格（第16条），思想、良心和宗教自由（第18条）。克减条款规定了在任何情况下国家都不得克减的权利，这些权利因对于人类有根本的重要性而具有一种绝对的性质。公约以此种方式突出了这些不可克减的人权的地位和意义。
第二，克减只能在危及国家生存的社会紧急状态下采取。这是采取克减措施的首要条件。它意味着，只有存在包括国家危难、战争以及国内困境并达到异常程度的客观、直接的威胁时，才有可能诉诸公约规定的克减。
第三，克减的具体程度要符合相称性的要求。第4条第1款“克减的程度以紧急情势所严格需要者为限”的规定表明，即使某一国家被允许克减公约的某一权利，它也不可能任意作为或者不作为。因此，克减的程度不可以超过必要的限度，包括相关措施的影响程度和时间与空间的必要限度。
第四，克减要遵守不歧视原则。第4条第1款特别要求缔约国：“不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。”
第五，克减必须与其他相关国际义务一致。第4条第1款还要求缔约国“不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾”。它是指克减只有在一国不违反其根据国际法所承担的其他义务的情况下才可实行。
第六，克减应该遵守严格的程序规定。第4条第3款规定：“任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。”
可见，克减条款是一把“双刃剑”，具有双向的调节功能。它既是特殊情况下对公约缔约国的一种授权，也是一般情形下对于缔约国的限制，或者是公约在一定范围内给缔约国课加的非同一般的保护基本人权的严格义务。[1]
5.积极解释原则
《公民权利和政治权利国际公约》第5条规定：
“1.本公约中任何部分不得解释为隐示任何国家、团体或个人有权利从事任何旨在破坏本公约所承认的任何权利和自由或对它们加以较本公约所规定的范围更广的限制的活动或行为。
2.对于本公约的任何缔约国中依据法律、惯例、条例或习惯而被承认或存在的任何基本人权，不得借口本公约未予承认或只在较小范围上予以承认而加以限制或克减。”
积极解释的上述规则与公约促进人权保障的宗旨是一脉相承的。它防止对公约规定的滥用，并认可国际法的其他法律渊源（如国际习惯）、国内法的有关法规对人权的更加丰富或更大程度的确认和保护。现在，除了普遍性的人权公约以外，在欧洲、美洲和非洲等区域层面上，还存在区域性的人权保护文件和机制，它们在某些方面对公民权利和政治权利的保障更加细致和发达。如果一个国家既是本公约的缔约国，又是其他相关人权公约的缔约国，那么它只能按照更高的要求积极地解释其国家义务。
除了人权法外，战争法和人道法（与人权法既有一定的重合又有一些区别）也有一些针对平民等受保护对象的保障基本权利的规定。当它们与本公约的规定同时可以构成具体案例的根据时，同样应进行善意和积极的解释。
这就提出了一个法律整体性的问题，即国际法作为一个整体、国际人权法作为一个整体促进人权。
（三）《公民权利和政治权利国际公约》的法律性质
1946年2月根据《联合国宪章》规定成立了人权委员会，其首要任务就包括提交有关国际人权宪章的提案、建议和报告。
人权委员会起草《世界人权宣言》的工作经过了曲折和艰苦的过程，但是工作速度确实很快。在宣言获得通过之前，联合国大会第三委员会又先后举行了81次会议，对有关草案做了168处修改。最后，该宣言于1948年12月10日由联合国大会以40票赞成，0票反对和8票弃权的绝对优势通过。
如前所述，《世界人权宣言》是综合性的，它列举了各种公民权利、政治权利以及经济、社会和文化权利。这是国际社会第一个普遍性的综合性的国际人权文件，其在国际社会上的反响是巨大的。
然而就《世界人权宣言》本身而言，其性质属于联合国大会通过的决议，没有法律的拘束力。原来，在起草《世界人权宣言》的过程当中，“一个最重要的动机——特别是对于那些强国来说——就是为了躲避批评，同时得到机会来批评其他国家。人权成了东西方意识形态战争中的武器”；美国强调《世界人权宣言》不具有约束力，称“当前的黑人待遇问题只是‘本质上属于’美国‘国内管辖’的事项”。[2]
不过，《世界人权宣言》中的许多内容如果经证明是国际习惯法规则，则无疑是具有法律拘束力的。但是，《世界人权宣言》中究竟哪些规则是习惯法规则或强行法规则，在这个问题上学术和实践中并无定论。
与《世界人权宣言》作为联合国大会决议的性质不同，《公民权利和政治权利国际公约》是一个多边的国际条约，在生效后对缔约国具有法律的拘束力。
1966年12月16日第21届联合国大会以106票赞成，一致通过了《公民权利和政治权利国际公约》。[3]根据《公民权利和政治权利国际公约》第49条的规定，在有35份批准书交存后，该公约自1976年3月23日起生效。根据《公民权利和政治权利国际公约》第41条的规定，在第10个接受声明交存以后，公约所规定的国家间指控程序于1979年3月28日生效。
根据《公民权利和政治权利国际公约》第48条第1款：“本公约开放给联合国任何会员国或其专门机构的任何会员国、国际法院规约的任何当事国和经联合国大会邀请为本公约缔约国的任何其他国家签字。”根据第2款：“本公约须经批准。批准书应交存联合国秘书长。”根据第3款：“本公约应开放给本条第一款所述的任何国家加入。”加入是指没有在条约上签字的国家表示同意接受条约约束的一种正式的法律行为。
在国际条约法上，有一些国际条约可能在被授权国家代表签署后即可生效，而重要的国际条约，一般须经批准或加入程序才能生效。这样，批准程序就可以使缔约方的权力机关和行政机关有时间对已经签署的条约做进一步和全面的审查，以便最后做出确定接受条约约束的结论。这种程序也是对多数国家国内法程序的尊重。
1966年的人权两公约以国际条约的形式将人权的国际化在法律层面上向前推进了一大步。