关于环境法、自然资源法和国土法的思考
马骧聪[1]
20世纪70年代末80年代初，在我国先后出现了环境法、自然资源法、国土法的概念。这方面的立法也在近10年得到了较大的发展。那么，它们是什么关系呢？它们在我国法律体系中占据什么地位呢？本文对此发表一点粗浅看法。
环境法亦称环境保护法，是调整人们在开发、利用、保护和改善环境的过程中发生的各种社会关系的法律规范的总和。环境是指人类赖以生存的环境，即以人类为中心的外部物质世界，主要包括土地、大气、水、森林、草原、矿产、海洋、野生动物和植物、自然保护区等自然环境因素和城市、乡村、风景名胜等经过人类改造的人为环境因素。
自然资源法是调整人们在开发、利用、保护和管理自然资源过程中发生的各种社会关系的法律规范的总和。所谓自然资源，从法律上来说，是指能够供人们在生产或生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质，目前一般包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和其他生物资源（野生动植物）、海洋资源、草原资源、风景名胜资源等。而这些自然资源又都是环境要素，具有资源和环境的双重性。因此，自然资源法和作为调整人们合理开发利用、保护和改善环境而发生的各种社会关系的法律规范之总和的环境法，基本上是相同的。
国土法亦称国土整治法，是指调整有关国土的开发、利用、治理、保护的社会关系的法律规范的总和。而国土是指一个主权国家管辖下的陆域、海域、空域的总体及其间的全部资源。国土资源主要就是自然资源，即能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然要素，一般包括土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、旅游资源等。从这一定义来看，国土法同环境法、自然资源法也基本相同。
总之，环境法、自然资源法、国土法实际上是从不同角度来看待同一事物，调整同一类型社会关系，解决同一问题，实现同一目的的。因此，有关环境法、自然资源法、国土法的论著和教材，在内容上大同小异，只不过论述的角度和侧重面不尽相同而已。
当然，环境法、国土法、自然资源法也有一些差别。一般来说，环境法强调的是保护环境，国土法突出的是对国土的综合整治，自然资源法侧重对资源的单项开发、利用。但是，这些差别是相对的，非本质的，而且，在环境资源问题日益严重的今天，这种差别越来越小，传统的观念日益受到冲击。因为开发、利用资源必须同时注意保护，而且要注意各种资源之间的相互联系和影响，进行综合开发、利用、保护；保护环境必须在开发、利用环境资源的过程中进行，必须合理开发利用自然资源；国土的综合整治，离不开环境资源的单项开发、利用、治理和保护。因此，环境法、国土法、自然资源法的内涵和外延很难划分清楚。从各方面来看，它们都是紧密联结在一起的。
关于环境法、自然资源法和国土法在我国社会主义法律体系中的地位，有两种观点：一种观点认为环境法、自然资源法和国土法属于经济法的范畴，另一种观点认为环境法、自然资源法是独立的法律部门。
1987年，国家的国土管理部门和水、土、林、矿、海、草、水产等自然资源管理部门联合成立了国土资源法研究会，并提出国土资源法是调整国土资源管理和国土开发整治过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称，强调它的作用在于正确协调经济建设和人、资源、环境的关系，保证国土资源的合理开发利用和有效的治理保护，搞好建设布局，改善生态环境，制止浪费资源和破坏环境的行为，创造一个经济发达、生态稳定、生活舒适、城乡协调的国土环境。这可以说把国土法和自然资源法结成了一体，形成了一个更为科学的国土资源法概念，这是一个很大的进步。
我们认为，可以考虑再向前迈进一步，把国土资源法和环境法也合在一起，称为国土资源和环境保护法或者环境和国土资源法。将它看作一个有机的综合体，作为我国社会主义法律体系中的一个独立法律部门。这样做，将更科学、更符合实际，也对国家在这方面的管理和法制建设更为有利。原因如下。
第一，环境、国土、自然资源是分不开的，在很大程度上是一回事。这一点在前面已经述及，此处不再赘述。
第二，由于环境、国土、自然资源实质上是相同或相近的概念，三者密不可分，环境保护、国土整治及自然资源的利用和保护也基本上具有同样的内容。1981年10月7日国务院批转的国家建委《关于开展国土整治工作的报告》指出，国土整治的主要任务，包括“考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作”。考察，是要摸清国土的状况、自然资源及其分布特点，作出科学的分析和评价，为开发、利用、治理、保护提供依据。开发，是合理地进行土地开发、河流开发、矿藏开发以及地区开发等，充分发挥资源的优势和潜力。利用，是对各种资源的合理利用和综合利用。治理，是对江河湖泊、黄土高原、沙化地、盐碱地、环境污染等进行综合治理，改变国土遭受破坏的现状。保护，是对土地、矿藏、水、森林、草原、动物、海洋等资源以至整个国土环境进行保护，使资源和生态平衡不遭受新的破坏，并使国土状况不断有所改善。很明显，环境保护的主要任务和内容也基本上是这些。而这些任务和内容，无疑也包括了自然资源的开发、利用和保护。概括地说，无论是国土整治、环境保护，还是自然资源的合理开发利用和保护，都是为了改造大自然，都是为了解决人与自然界的矛盾，协调人类社会与自然环境的关系，保证两者共同和谐发展。
需要特别指出的是，在实际工作中，国家正是把国土整治、自然资源的合理开发利用和环境保护作为一项统一任务和目标予以处理的。例如，全国人民代表大会通过的我国《国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990）》，在关于主要任务和经济发展目标的第一部分就明确规定：“进一步搞好国土整治，加强对自然资源的合理开发利用和对污染的防治，使生态环境和劳动环境逐步得到改善。”
第三，由于环境、国土、自然资源三个概念基本相同或十分接近，由于环境保护、国土整治、自然资源的合理利用和保护在目的、任务和内容等方面基本一致，环境法和国土资源法的调整对象基本上是相同的，即它们都是调整人们在开发、利用、治理、保护国土资源和环境方面所发生的人与人之间的社会关系。调整对象的相同或相近，决定了国土法、自然资源法、国土资源法、环境法的定义基本上大同小异，即实质上是一致的，只不过提法和角度有所不同，各自强调和侧重于某一方面。
第四，由于以上原因，关于环境保护、国土整治、自然资源合理利用和保护的立法，便不可避免地是结合在一起的。比如说《森林法》，就不能说它纯粹是自然资源法或者环境法或国土整治方面的法律。森林既是一种自然资源，也是国土资源的一部分，还是人类赖以生存的环境要素。森林的开发、利用和保护是统一的整体，国家必须对其进行一体化的法律调整。所以，《森林法》第1条开宗明义地宣布：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”根据这一立法宗旨，法律对森林的经营管理、保护、采伐和植树造林等作了全面的规定。《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《草原法》等法律法规也是这样，它们不仅是自然资源法律法规，同时也是国土整治法律法规、环境法律法规。
对于一般被认为是环境保护法律法规的大部分法律文件来说，情况也是一样。《中华人民共和国环境保护法（试行）》第2条规定：“环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。”由此出发，它的内容主要包括两大方面，即保护自然环境和资源，防治污染和其他公害。《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等，则更明显地应当同时被视为国土整治法律和自然资源法律，因为水、海洋都是国土资源的重要组成部分。
第五，由于环境法、国土法、自然资源法具有同样的目的、任务和调整对象，决定了它们具有同样的特点。迄今为止，人们是从不同角度来分别研究环境法、国土法、自然资源法的，但对这些法的特点却得出了几乎是完全一致的结论。从事环境法研究的学者一致认为，环境法既要反映社会经济规律又要反映客观自然发展规律，具有综合性、明显的社会性、较强的技术性，以及各国之间的环境法具有较多的共同性。从事自然资源法研究的学者，也不约而同地认为，自然资源法同样既需要尊重社会经济发展规律又需要尊重客观自然规律，具有宏观性或战略性、综合性、科学技术性和一定的国际共同性。[2]
第六，从国际范围来说，联合国及其有关机构和其他国际组织，也是把环境和自然资源结合在一起考虑和处理的。1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》，在论述保护人类环境时就同时强调要保护和合理开发利用地球上的自然资源。联合国环境规划署的活动范围，涉及了所有的资源，其目的是促进世界各国和全人类对自然资源进行有效的管理、合理开发利用和保护。联合国环境规划署、国际自然和自然资源保护同盟、世界野生生物基金会于1980年3月5日发表的《世界自然资源保护大纲》，是将环境和资源、保护环境、保护及合理开发利用自然资源紧密结为一体的突出例证。1987年第42届联合国大会全体会议审议通过的世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》，自始至终是把环境的破坏同人类对自然资源的过度且不合理开发利用结合在一起的，把环境的保护同保障自然资源的合理开发利用紧密结合在一起的。这是客观事物的内在规律所要求的，是事物本来面貌的反映。
总括以上所述，我们认为，为了更好地反映客观自然规律和社会经济发展规律，应当把国土法、自然资源法、环境法合在一起，称为国土资源和环境保护法或者环境和国土资源法，作为我国社会主义法律体系中的一个独立部门。这个法律部门的调整对象，是人们在开发、利用、治理、保护国土资源和环境的过程中所发生的各种社会关系。其根本目的和任务，是要通过调整人与人的社会关系，协调人与自然界的关系，保证人类社会与自然环境和谐发展。由此出发，我们可以说，国土资源和环境保护法或者环境和国土资源法，是调整人们开发、利用、治理、保护国土资源和环境的过程中发生的社会关系的法律规范的综合体。
从实质来说，简单地用国土法或者国土整治法的概念可以把自然资源法和环境保护法概括起来，同样，用广义的环境法概念也可以把自然资源法概括起来，起到与国土法或者国土整治法概念相同的作用。但是，考虑到自然资源法、环境保护法（环境法）、国土法（国土整治法）的概念都已在一定范围内使用，在不同程度上为人们所接受和习惯，而且在政府中分别设有各种自然资源管理机构、环境管理机构和国土管理机构，为了照顾现有状况、人们的习惯和各有关部门的关系，把上述三个概念融合起来，称为国土资源和环境保护法或者环境和国土资源法是比较适当的，符合我们的国情。
需要强调指出，国土资源和环境保护法是一个独立的法律部门，将其列为经济法范畴，是不妥当的。（1）资源和环境问题虽然主要是在人类的物质生产过程中产生的，在很大程度上是个经济问题，需要在发展经济的过程中同时加以解决。但是，这不单纯是经济问题，它远远超出了经济问题的范围，涉及社会、政治、经济、军事、文化等各个领域。人类的生存本身和生活、文化、娱乐、教育、卫生、科学研究、军事、国防等，都离不开国土资源与环境，也都产生环境污染和生态破坏。因此，国土资源和环境问题是一个经济和社会问题。国土整治既是建设社会主义物质文明的需要，也是建设社会主义精神文明的需要，是保证现代人类社会持续发展的一种基本需要。（2）整治国土的目的和国土资源及环境保护法的调整任务，虽然主要是促进经济建设的发展，但很重要的是要保护和改善人类赖以生存的生态条件，保障人的身体健康，而且不仅要造福当代人，还要造福子孙后代。这和经济法的调整任务是不同的。（3）从国土整治和环境保护的目的、性质及国土资源和环境保护法的调节任务出发，国土资源和环境保护法的调整对象与经济法的调整对象不同。经济法调整的是一部分经济关系，而国土资源和环境保护法调整的则是国土资源和环境关系。（4）国土资源和环境保护法有其自己的许多特点，不同于经济法。（5）国土资源和环境保护法已经初步形成了自己的体系。所以，国土资源和环境保护法是我国社会主义法律体系中的一个独立部门。
当然，说国土资源和环境保护法不属于经济法范畴，是一个独立的法律部门，并不等于说它与调整经济关系无关。国土资源和环境保护法所调整的关系有相当大一部分具有经济性质，它也从自己的角度对国民经济发挥调整作用。
把国土资源和环境保护法或者环境和国土资源法作为我国社会主义法律体系中的一个独立法律部门，具有许多好处。
第一，有利于国家更好地按照客观自然规律和经济规律及社会发展战略，从总体上、宏观上统一综合考虑和处理环境、资源和发展问题，实现合理开发、利用、治理、保护国土资源和环境。
第二，有利于从全局和长远利益出发，建立一个科学的环境和国土资源管理体制及相应的管理机构，并加强它们之间的相互联系和配合，克服现存的机构重叠、职责权限分工不清、遇事扯皮难办的弊病，做到既便于统一综合协调管理，又能分工负责、共同协作，把环境和国土资源切实管理好，保证合理开发、利用、治理和保护。
第三，有利于统一考虑对国土资源和环境进行立法，逐步建立一个科学的、内部和谐的国土资源和环境保护法律法规体系。从已经颁布的关于国土资源和环境的法律法规及今后的发展趋势来看，我们认为，国土资源和环境保护法律法规大体上由四个分支组成：（1）国土规划和综合整治的法律法规，包括关于整个国土的规划和综合整治的法律法规及关于区域和江河湖海流域综合开发、利用、治理、保护的法律法规；（2）各种自然资源法律法规，包括土地、水、森林、草原、海洋、矿产、野生动植物等资源法律法规；（3）环境保护法律法规，主要包括防治环境污染和其他公害，保护特殊自然环境的法律法规；（4）防治自然灾害和改造有害的自然环境因素的法律法规。
第四，把国土资源和环境保护法作为法律体系中的一个独立部门，对于建立一个符合我国国情的、适应社会主义现代化建设需要的、具有中国特色的社会主义法律体系也是有益的。这样做，既可以纠正把自然资源法、国土法、环境法列入经济法范畴的不科学分类，也可以避免把它们分别视为独立法律部门而产生的相互交叉重叠过多的现象。同时，从学术研究来说，也有利于更好地组织、协调有关理论研究和教学机关及实际部门对国土资源和环境保护法的研究，促进这一新兴法律学科的发展。
（本文原载于《法学研究》1989年第6期）
[1]马骧聪，中国社会科学院法学研究所特聘研究员，曾先后担任法学所编译室副主任、经济法研究室副主任、主任和商法经济法研究室主任等职。
[2]参见萧乾刚主编《自然资源法教程》，法律出版社，1986，第8—10页。