（一）欧盟“大区域战略”的基本情况

欧盟的“大区域战略”作为由欧盟理事会签署的一项新的政策工具，隶属于欧盟的地区政策，用来应对特定地理区域内各个欧盟成员国，以及同处于这一区域内的非欧盟成员国共同面临的挑战。欧盟对“大区域”的定义是：“一个包含了不同国家或地区的领土，彼此之间在地理、文化、经济或其他领域拥有共同特征或挑战的区域。”^[1]“大区域战略”的目标是希望通过加强合作使各方受益，实现经济、社会以及疆域上的融合与凝聚。^[2]

在这一战略框架下，到目前为止包含了四个具体的“大区域战略”项目，分别是欧盟波罗的海地区战略（the EU Strategy for the Baltic Sea Region，EUSBSR）、欧盟多瑙河地区战略（the EU Strategy for the Danube Region，EUSDR）、欧盟亚得里亚海—爱奥尼亚海地区战略（the EU Strategy for the Adriatic and Ionian Region，EUSAIR）和欧盟阿尔卑斯地区战略（the EU Strategy for the Alpine Region，EUSALP）。对于每个战略，欧盟都会同时制订一份行动计划，并结合形势和需求的变化及时做出更新和阶段性的评估。四个“大区域战略”涉及欧盟19个成员国，以及8个非成员国。同时，还有若干国家兼属于不同的“大区域战略”项目中，例如德国同时是波罗的海地区战略、多瑙河地区战略以及阿尔卑斯地区战略的参与者。

“大区域战略”和过去欧盟制定的主要针对中东欧地区发展的政策工具的一个显著不同在于其“三不”原则，即不成立新的机构、不进行新的相关立法以及不提供新的资金支持。

具体而言，所谓不成立新的机构，是指欧盟规定，这一新战略只会通过相关区域内现有的组织或机构来实施。正如一位欧盟地区政策总部政策顾问所指出的：“欧盟委员会不能，也不想直接管理这一战略。因为（欧盟委员会）并没有充分的资源和对这一地区的了解。我们需要依赖于一种能够包含参与区域内的机构、组织的治理模式，而这些机构和组织最清楚如何将事情做得最好。”

所谓不进行新的欧盟立法，是指“大区域战略”采用欧盟委员会起草通讯（communication），欧盟理事会表示赞同这样的“软法”形式，而非出台条例、指令或决定等具有整体约束力、直接适用于所有成员国的法律规范。这种方式可以使这一战略更好地和其他现有的欧盟政策进行协调，也可以提高不同部门之间的合作性。

不设立新的资金资助意味着欧盟不会因为推行了这一新的战略而重新分配财政预算，造成对欧盟现有各类政策工具或基金预算的缩减或增加所有成员国的会费额度，来满足这一战略下各个项目的运作需要。因此，“大区域战略”必须与所有拥有资金资源的机构、政府或部门合作，包括欧盟下设的各类政策工具、欧盟设立的各类发展基金、次区域合作机制、各国政府以及在财政方面拥有高度自治权的地方当局、公共或私有部门等，形成一种新颖的资助联盟（alignment of funding），并尽可能地确保资金的高效利用。

由此可见，“大区域战略”是一种具有创新性的合作模式。它将欧盟层面的凝聚力、协调力、执行力和地区内各国迫切的发展需求结合在一起，以项目为导向，强调务实合作，既不同于欧盟过去在推动该地区发展时采取的自上而下的政策模式，也避免了该地区内部过去“议而不决”“决而不动”的空谈式合作传统。同时，这一新型发展战略也更具开放性，期待更多的利益攸关方、私有部门、社会群体参与共建。这些具有创新性的原则与举措为包括中国在内的域外国家的参与打开了机会之窗。