第二节 五地同确：构建现代性农村产权制度体系
家庭联产承包责任制实施以来，农村土地利用类型的分类逐步细化，不同类型的土地往往归属不同主体，导致要素之间难以形成发展合力。为充分整合并调动农村各类生产要素，明确各类生产要素的权属既是关键一步又是必由之路。对此，湖北省京山市探索实践农村“五地同确”改革，这里所指的“五地”是指承包地、宅基地、林地、集体土地（属于集体的资产、资源）、小型农田水利设施。通过对于这“五地”开展确权颁证，京山市实现了农村土地要素的全产权化。可以说，京山的“五地”同确改革实践，充分实现了农村各类生产要素的产权明晰，有效构建了现代性农村产权制度体系，这也成为京山市农村产权制度改革的一大核心亮点。
一 创新“四七一”工作法，有序推进承包地确权
土地作为农村集体的主要生产要素，只有明确其所有权、承包权、经营权的关系，才能有效促进城乡要素的平等交换，促进农村的经济发展和现代化发展。党的十九大报告指出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。稳定农村土地承包关系，是党中央确立的农村承包土地“三权”分置改革的制度基础。把农户承包经营权落实到地块，使农户承包地权属更加明晰，农民流转承包地就能更踏实，利益预期就能更明确，农户才能放心流转、稳定流转。
在深化农村产权制度改革过程中，京山市从农村土地制度改革入手，通过稳步有序地开展土地确权工作，明晰土地产权权属关系，实行所有权、承包权、经营权分置并行，更好地维护农村集体、承包农户、新型经营主体多方权益，有效推进了农业现代化。在确权工作中，京山市将坚持稳定土地承包关系、坚持以确权确地为主、坚持依法依规有序操作、坚持农民主体地位作为开展承包地确权的工作原则，将守住宣传培训关、清查核实关、指界测绘关、公示审核关、纠纷调处关、鉴证颁证关和平台建设关作为承包地确权的七大关键步骤。做到确实权、颁铁证，明晰承包经营权，积极稳妥地推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2016年12月，京山市全县808131块、107.22万亩耕地全部确权到户，签订承包合同10.5万份，发放经营权证10.5万本。全县确权到户的耕地面积81.82万亩，人均占有耕地面积1.87亩，户均7.8亩。承包地确权颁证工作的落实为今后一个时期农业经营方式的调整提供了产权制度保障。
二 探索七类山地确权模式，保障林地确权实效
长期以来，集体林地在生产经营方面受到了很多约束，不能完全成为农户赖以生存的生产资料，林业相比于其他产业来说，对于农民增收和就业的促进作用并不突出。林区农民也因为林区的自然条件限制而难以发展经济，没有稳定的收入来源，居民生活水平难以提高。林权的更迭变化导致林业生产关系不能适应生产力发展要求。
京山市地处大洪山南麓，权限林地面积248万亩，其中集体林地211.5万亩，森林覆盖率44.8%。林改涉及9万农户、38万农业人口。2007年，京山市被确定为林改试点县，并以明晰产权为重点任务，发放林权证3万余本，发证面积204万亩。林权制度改革过程中，京山市分“宣传发动、调查摸底、制定方案、勘界划块、确权发证”五个阶段稳步推进改革，并根据各村组情况，在各个不同阶段及时给予指导，以提高农民参与改革的能力。首先，引导各村成立林改理事会主持林改工作，指导各村林改理事会按照“十查看、十登记”[1]的要求摸清村情林情，做到不漏一户，不漏一人，不漏一宗地，不回避矛盾，不乱表态，以保证调查结果翔实可靠。其次，京山市通过“一袋”[2]“两刊”[3]“三会”[4]把党的方针政策全盘交给农民，提高农民对林改的认知度、参与度和支持度。最后，在山林确权方面，实行一村一策、一组一案，推行“划定自留山、无偿使用、长期经营”“均山到户、承包经营”“均股到户、集中经营”“均利到户、转让经营”“旧证换新、稳定经营”“流转山林、分段确权”“特殊山林（风景林、生态林案）、共享林权”等七种山林确权模式，使林地确权得以顺利进行。
林权制度改革的推行，一方面放活了林地使用权，以健全的有偿流转机制、规范的流转程序，打破了以往集体对林地占而不用、用而不管、荒废林地的管理模式，保障了转让、受让双方的合法权益，推动了全社会对林地的投入，充分发挥了林地资源在加快县域经济发展中的资源配置作用。另一方面，在林改的深化推进过程中，林农逐渐认识到集体林地是农民共同拥有的财产，只有将林地的潜力释放出来，才能拓宽农民致富的空间，真正实现还山于民、还利于民、还权于民，使农民切实获得当家做主的权利，也为全面推行农村产权制度改革做出了有益尝试。
三 审慎推进宅基地确权，赋予农宅财产权利
农村宅基地属于集体所有的土地，是农民个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。过去，我国实行计划经济体制，农村经济发展水平低下，作为福利分配的宅基地制度对于保障农民当时的基本生活发挥了重要作用。但是，随着我国经济体制的发展变化，以往宅基地制度存在的弊端和问题愈益突出。
近年来，农民外出经商、务工、迁居进城数量增大，导致农村多数住房和宅基地长期处于闲置状态。加之政策限制与渠道有限，宅基地使用权禁止对外交易，农民无法将其闲置农宅进行合法交易。由此看来，农民的房屋所有权和宅基地使用权的财产权利残缺，农民缺乏对其农宅的处置权和变现选择权，从而闲置农宅成了农民沉睡的资产，无法进行市场化交易，宅基地的潜在经济价值也无法实现。
十八届三中全会指出要“赋予农民更多财产权利”。对此，正处于深化经济体制改革关键时期的京山市，将农村土地制度改革和土地要素的市场化问题视为深化经济体制改革中一项重要内容。具体来说，京山市在深化宅基地制度改革过程中，通过制定《宅基地使用权和集体建设用地使用权等级发证工作意见》，加快了宅基地使用权的登记确权工作，对农村宅基地、空闲地、超面积宅基地等情况进行了明确规定，对宅基地的范围、界限、权属性质、用途等情况进行实地考察、记录并经相邻各方认定，填写宅基地调查表，并绘制草图，为确权测量做好了准备。同时根据权属合法、界址清楚、面积准确的原则，依照《土地管理法》《土地调查条例》《不动产登记条例》等法律法规和相关标准开展工作，查清农村宅基地所在的每一宗土地和房屋的权属、界址、面积和用途等，形成了完善的地籍，确保了确权工作的公正公平。
京山市对农村宅基地进行房地一体确权登记发证，标志着农村不动产确权登记进入了一个新的阶段，赋予了农民更多的权利，让农民拥有了宅基地的相关财产权。
四 探索集体建设用地确权，盘活集体土地资源
确权颁证工作被视为新一轮农村土地改革和建设用地入市流转的基础性步骤。长期以来，我国大量农村集体经营性建设土地处于“休眠”状态，京山市也不例外。随着土地供求矛盾的日益尖锐，现有土地规划无法满足经济发展需求，但集体经营性建设土地的供需之间隔着制度的藩篱，即便一块土地一直闲置，但只要这块地属于集体建设用地，按规定，也不能从事非农建设。2014年底，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确指出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。京山市先试先行，主动探索集体经营性建设用地入市，缓解城乡建设用地不足问题，促进农村土地节约集约利用，有利于形成城乡统一的建设用地市场，为实现农村集体资产的股份抵押、担保、退出奠定了基础。
那么，集体建设用地具体是如何进行确权的呢？首先，明晰物权与股份化改造。无论是“三级”集体组织还是作为“集体”构成单元的“户”，其边界常常伴随着政治权力和利益集团的参与而不断变化，这使集体土地使用权的界定很难建立在稳定的法律制度之上。经过双重固化，集体建设用地使用权（股权）才得以明晰化和永续化。其次，参照国有用地做法进行确权。即通过有年限的、有偿出让或入股来设立集体建设用地使用权。最后，充分利用联建模式对地权创新的示范效应。如京山市马岭村为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅，允许流转。另外，明确界定经营性建设用地有利于缩小征地范围。即确权规范能明确界定经营性建设用地，可为缩小征地范围提供重要依据。以往，京山市农村集体建设用地利用率比较低，而实施此项改革后，集体建设用地得以有条件入市，缓解了供地压力，让农村集体建设用地价格更趋合理，同时有效带动了农村集体经济发展。
五 “四型共建”小农水，水利产权有章可循
小型农田水利设施是发展现代农业生产的重要基础设施。新中国成立初期，为解决农民温饱问题，京山市响应国家号召，发动和组织农民参与农田水利建设，大力兴修塘、堰、沟、小型渠道等小型水利工程。至改革开放以前，京山市小型农田水利工程建设与运行管理均由生产队集体负责。因此，在当时的计划经济体制下，农村小型水利设施的所有权主要为集体所有，“小农水”也与农地一样形成了“三级所有，队为基础”的产权结构，即人民公社、生产大队和生产队共同享有“小农水”的所有权，农田水利工程的使用、管护由生产队负责。
改革开放初期，随着农村土地家庭联产承包责任制的逐步推广，为促进农业生产发展，京山市尝试探索了小农水产权制度的改革，允许农民因时因地制宜，自主经营。2009年国家开始实施小型农田水利设施建设，一批农村水利设施得以修建并投入运营。为了更好地发挥其使用功效，京山市积极探索有关小农水的产权制度改革，按照小型农田水利建设、管护机制不同，探索了小农水“自建自管自用型、自建自管共用型、共建共管共用型、公建公管共用型”的“四型共建”模式。2014年12月，荆门市政府在京山市召开小型水利工程管理体制改革现场会，要求全市学习借鉴京山经验。将水利设施的使用权、经营权明晰到受益户后，农民管水用水的责任感得以增强，小型水利设施所发挥的综合效益得以提高，长期以来小农水“无人管”的问题得到根本性解决。2014年，京山市孙桥镇总蓄水量从改革前年均不足300万立方米增蓄到春灌前的1880万立方米，其中塘堰坝增加蓄水1200万立方米，全县塘堰坝增加蓄水5775万立方米，有效解决了全年水稻生产用水。在当年七八月水稻用水的关键时期，各管护责任主体科学调节用水，根据田块实际定量放水，使有限蓄水发挥了最大效益，避免了盲目抢水造成的浪费。在保证抗旱灌溉用水的前提下，经营管理方还挖掘塘堰的多种经营潜力，提高了综合效益，有效解决了管护经费问题。
总体看来，京山市通过改革，充分调动了农民的积极性，解决了小农水“无人投、无人管、无收益”的问题。过去水利设施建设以村集体为主，不少村投入过大，至今还有债务。改革后由于责任主体和受益主体明确，自我投入、自我改造、自我管护的功能增强。妥善解决了灌溉与养殖用水的矛盾，受益农户可以在内部通过协商，自行协商、合理分配养殖与灌溉用水；而明晰使用权、经营权后，管水、用水变得有章可循，也为全面开展农村集体产权制度改革、盘活农村各类生产经营要素打下了坚实基础。