第一节 制度回溯：农村土地产权制度的历史变迁

土地问题一直是农村社会领域中最核心的议题，在不同的历史时期，农村的土地资源权属关系有其独有的时代特征。近代以来，中国农村社会经历了数次历史变迁，农村土地产权制度也经历着深刻的变革。党的十八大以来，京山市通过实施系统性农村产权制度改革，有效破解了农村社会经济发展中的土地要素瓶颈，建立了产权明晰的农村土地权属体系，释放了农村发展活力，解决了长期以来困扰中国农村发展的土地产权问题。

一 合作化时期土地集体所有制与集权的集体

在持续两千多年的封建历史时期，封建地主土地私有制作为封建生产关系中的核心关系一直延续至近代。至新中国成立之初，伴随着土地改革的完成，旧的生产关系得以瓦解。据《京山市志》记载，1952年，京山市基本完成土地改革，彻底消灭了封建地主土地私有制。而伴随着农业合作化运动的兴起，历史上前所未有的农村土地集体所有制登上了历史舞台。

1954年，我国农村开始实行社会主义三大改造之一的农业改造，逐步走向合作社的高级社阶段。1954～1956年，京山先后成立了初级农业合作社和高级农业合作社。农业生产合作社作为农民的集体经济组织，基于社员自愿和互利的原则而组建，其目的是统一利用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，组织社员共同进行劳动，并统一分配社员共同劳动的成果。农业合作社的建立，推动了农村土地制度的再一次变革，土地由农民所有、农民经营转变为农民所有、集体经营。而高级农业合作社的建立，则标志着农民土地私有制改造的完成和农村集体土地所有制的确立，彻底改变了农村土地的归属关系，也奠定了农村集体产权形成的基础。1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》，将国家行政权力和社会权力高度统一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。……集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有……”《修正草案》确定了“三级所有、队为基础”的土地权属关系。农村的土地仍然为集体所有，土地的集体所有制得到巩固。

可以说，这一时期的土地集体所有制是特殊历史背景造就的时代产物，它在一定程度上促进了农业生产的发展，但总体上看，高度指令性且集中的土地集体占有、集体生产、集体经营抑制了农民进行农业生产的积极性，土地的集体所有制也随之导致了乡村社会权力的高度集中，但这一不符合生产力发展规律的生产关系又注定会被历史所淘汰。

二 改革开放以来家庭联产承包责任制与羸弱的集体

从中华人民共和国成立以来土地制度和农村集体经济发展的历史沿革看，集体所有制是特定历史时期的所有制形态，在生产力被严重束缚、农民利益受损时，会根据生产力状况有所调整。尤其在改革开放以后，家庭联产承包责任制的实施，形成了统分结合的双层经营体制。然而在事实上，不少农村地区将公社时期属于集体的土地一分了之，实际上已变成了只有家庭承包经营单一层次，集体经济有名无实。在京山市，自家庭承包经营以来，绝大多数纯农村集体经济不断受到削弱，很多村集体基本上没有集体积累，缺乏必要的发展基础；有的村虽然累积了部分集体资产、资源，但是缺乏有效的经营管理机制，不仅未能得到保值增值，反而出现了集体资产的闲置或流失；还有的村受区位条件的限制，所处地理位置偏僻，交通不便，信息不灵，产业结构单一，发展村级集体经济的条件差。税费改革前，村级组织的正常运转还有必要的经济支持和经费保障，在实行农村税费改革、取消了“三提五统”等费用以后，村集体收支缺口不断增大，部分没有集体经济资源的集体入不敷出。长此以往，村集体服务村民、带动村庄发展的职能也大大削弱，大多数村庄普遍存在办公经费紧张，村组干部报酬低、工作积极性不高的现象，村级组织的作用难以充分有效地发挥。

三 新时代农村集体资产股份权能改革下有力的集体

伴随着近年来城乡二元结构带来的城乡差距不断拉大，如何破解集体难运转、农民难增收、农业难制服、农村难发展的难题成为时代给出的历史命题。对此，京山人从改革中寻找破题路径。自进入21世纪以来，京山先后作为湖北省农村税费改革、依法完善农村土地二轮延包、农村综合配套改革和农村集体林权改革的试点县，完成了多项涉农重大改革试点任务。该县也先后获得全国生态农业示范县、全国粮食生产先进县、全国农村集体“三资”管理示范县、湖北省“三农”发展十强县等荣誉称号，并连续十年被评为湖北省县域经济工作先进单位。扎实的群众基础、丰富的改革经验为京山人赢得了新的发展契机。2015年5月，京山市作为全国29个改革试点之一，同时作为湖北省唯一的试点县，开始全面推进农村股份权能改革试点工作。在此过程中，京山市下足股改“绣花功夫”，通过精制改革流程、创新配股方式、突破股改难点，精深有序地推进产权制度改革进程，进一步明晰了集体产权归属，推动了农村集体资产向资本的转化，充分带动了新型农业经营体制创新。

京山市以股份合作制为主要形式的农村集体经济产权制度改革，对于明晰集体资产产权和农民集体资产收益分配权、规范集体资产管理、激发集体经济活力、完善农村经济体制，都起到了重要作用。通过“还权于民”式的农村集体经济组织产权制度改革，京山市建立了新型农村集体经济治理机制，农民按份共有集体资产，可以参与集体经济组织管理。不仅如此，股改还有效解决了由土地征占、资产处置、财务管理和收益分配等问题引发的长期社会矛盾，维护了基层社会的和谐稳定。一方面，京山市农村集体经济产权制度改革明晰了每个村民在农村集体经济组织中的产权份额，集体资产由共同共有转变为按份共有，产权制度发生了根本变化。另一方面，各村通过建立“三会”（股东会、理事会、监事会）制衡机制，使农民群众成为集体经济组织的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济组织名副其实的主人，农村集体经济组织的治理结构发生了根本变化。总体上看，农村集体资产股份权能改革的推进，特别是集体资产“六项权能”的赋予、集体经济合作组织的成立充分调动了农民群众参与集体经济发展的动力，一个强有力而权责分工明晰的村集体正在带领农民群众实现着乡村振兴的蓝图。