四 后税费时代涉农政策调整的现实需求

2005年12月29日，第十届全国人大常委会第19次会议经表决决定，《农业税条例》自2006年1月1日起废止。延续了几千年的农业税从此彻底退出历史舞台，无疑是“惊人之举”，这是继土地改革、农村土地联产承包责任制、农村税费改革后的又一次革命。免征农业税从根本上减轻了农民负担，间接增加了农民收入，有力地调动了农民种田、种粮、发展生产的积极性。但消极影响也不可谓不明显。税费改革以前，乡镇财政收入主要来源于各项税费收入。农业税取消以后，农业附加税自行消失，村级运转资金来源大量减少，村级组织难以发挥自我管理、自我教育、自我服务的作用。而乡镇财政收入也失去了主要来源，对农村公共产品的供给更加有心无力。阵痛期过后，国家向乡村的汲取逐步演变为国家支援农村。不仅是财政投入连年增加，中央对“三农”问题的战略定位也经历了调整升级的过程。

一是以城市为主导的发展理念亟须向城乡并重转型。进入21世纪以来，中央加大了对农村的扶持力度，从2003年开始连续15年的中央一号文件都聚焦于农业、农村、农民问题，十七大和十八大也分别提出了城乡统筹和城乡一体化的发展思路，对推动农村发展、增加农民收入起到了重要的作用。但是从发展动力来看，政策重点侧重于城市，使用的政策手段是城市和工业对农村的反哺和扶持，把农村放在了城市的从属地位，使其被动地去接收城市发展的带动和辐射，没有从内在上激发乡村的积极性和主动性。在既有的政策框架下，由于受到市场机制的作用，城乡关系呈现为明显的不均衡状态，城乡协同发展的要素市场没有建立起来，要素流动依然是由乡村到城市。在经济新常态下，农业农村农民工作是国民经济的根本，广阔的农村为经济持续发展提供了广阔腹地，面对城乡二元结构藩篱难以破解的难题，必须采取特殊的战略。

二是单向性的乡村发展战略亟须向统摄性布局转型。2005年10月党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出了“建设社会主义新农村”，要求农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，2006年中央一号文件又做出了全面部署。在建设美丽中国的大背景下，2013年中央一号文件提出“加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村”，进一步从生态和文化建设领域对社会主义新农村建设进行了升级。十九大提出的乡村振兴战略以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求，既与社会主义新农村建设一脉相承，又是新时代下对社会主义新农村建设的发展与超越。乡村振兴的内涵十分丰富，既包括经济、社会和文化振兴，又包括治理体系创新和生态文明进步，作为一个全面振兴的综合概念，是对以往单向性乡村发展战略的超越和升级。

三是以行政推动为主的发展模式亟须向多主体参与转型。构建一个有效的农村社会管理体制，政府的介入是必要的。尤其在发展还很不平衡的中国农村，农民整体受教育程度比较低，社会组织发育不完善，很多时候必须依赖强制性的外来制度建构，为农村社会管理提供基本的运行制度框架。行政力量的介入固然可以弥补自治水平有限带来的诸多问题，尤其是基础设施建设和公共服务提供，但长此以往，也会侵蚀本就脆弱的乡村社会有机体。进入21世纪以后，中央对三农工作愈发重视，财政投入连年扩大，实施了一系列支农惠农政策。但与国家强力推动相反，农民、社会等参与却仍然有限。税费改革以后，历史性地由国家汲取转变为国家反哺，逐渐造成了农民对国家投入的依赖，以支农为目的一系列政策也因为农民参与的有限未能发挥出最优效果。社会组织、社会资本仍然距农村较远，没能与国家战略形成良性互动。2017年12月召开的中央农村工作会议提出，要汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑；鼓励引导工商资本参与农村振兴，鼓励社会各界人士投身乡村建设；建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜。这意味着，乡村振兴战略将不是政府唱独角戏、农民看戏的隔离模式，而是在党的有效领导下，以农民为主体，政府投入、社会参与的多元化模式。