第三章 中国公路

一 公路40年主要成就

（一）公路基础设施的跨越式发展

改革开放40年来，交通运输生产力得到了解放和发展。公路基础设施从改革开放之初的严重滞后，到现在基本能够满足公众出行和经济发展的需要，主要表现为：改革开放之时，全国公路发展严重滞后，全国公路总里程为89.02万公里；一年后，全国一级和二级公路的统计里程分别为188公里和1.16万公里。

截至2016年，全国公路总里程为469.63万公里，是1978年的5倍多。高速公路的发展速度震惊世界，我国从改革开放初期没有高速公路，到2016年底高速公路总里程达到13.1万公里，一跃成为世界第一。大型桥梁和隧道的建设成就显著，到2016年末，全国建成公路桥梁80.53万座4916.97万米，建成公路隧道15181处1403.97万米。^[1]公路基础设施建设取得了跨越式发展。全国公路里程变化如图3-1所示。

图3-1 全国公路里程及其增长率

资料来源：历年交通统计公报。

（二）农村公路建设取得新的突破

农村公路是社会主义新农村建设的先驱力量。为服务农村改革和经济社会发展，公路交通系统紧紧围绕落实党中央、国务院解决“三农”问题的重大决策，积极行动，特别是从21世纪初国家启动西部大开发后，公路行业随即启动了西部乡村通达工程，农村公路的发展成为有效改善民生的重中之重。改革开放之初，我国农村公路发展落后，以土路和砂石路为主，路面崎岖不平且扬尘大。县乡公路尤其乏善可陈，给农民的生产出行带来了极大困扰。

2003年开始，中央政府在全国范围内先后启动了西部通县油路工程、乡村通畅和通达工程、革命圣地农村公路建设以及红色旅游公路建设等，实施“五年千亿元”工程，农村公路和客运基础设施开始发力。随着“五年千亿元”工程的动工，我国农村公路密度显著增加，不通公路的乡、村明显减少。

2015年，国务院政府工作报告提出“新建改建农村公路20万公里”和“全面完成西部边远山区溜索改桥建设”两项任务。农村公路建设速度进一步加快，边远山区的农村公路成为建设改造的重点。

党的十八大以来，习近平总书记对农村公路建设高度重视，多次做出重要指示，要求建好、管好、护好、运营好农村公路。交通部等部门和各级党委、政府认真贯彻落实习近平重要指示精神，扎实推进“四好农村路”建设并取得明显成效。

截至2016年底，农村公路总里程达395.98万公里，其中县道为56.21万公里，乡道为114.72万公里，村道为225.05万公里。2016年末全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.99%，其中通硬化路面的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.00%；通公路的建制村占全国建制村总数的99.94%，其中通硬化路面的建制村占全国建制村总数的96.69%，城乡运输一体化水平接近80%。农村“出行难”问题得到有效解决，交通扶贫精准化水平不断提高，农村物流网络不断完善，广大农民群众得到了实实在在的获得感、幸福感。

（三）高速公路从无到居世界第一

改革开放40年，我国的高速公路建设成果更加喜人。在改革开放初期，中国并没有高速公路。1988年，我国第一条高速公路——沪嘉高速公路建成通车，中国没有高速公路的历史从此终结。2013年，中国高速公路建设再次发力，总里程突破10万公里，超过美国，排名世界第一。高速公路建设从无到有到成为世界第一，我们只用了不到30年的时间。高速公路里程变化如图3-2所示。

图3-2 高速公路里程及其增长率

资料来源：历年交通统计公报。

随着时间的变化，高速公路发挥的作用也越来越明显。在连接城市的同时，高速公路还能缩短城市到港口之间的运输时间，在高速公路沿线形成一个个经济带，带动周边城市的经济发展。这有利于形成城市群，将各城市的资源流通起来，各省各取所需通力合作，让发达城市带动不发达城市，实现互利共赢的局面。各级政府也在高速公路沿线兴建了各种开发区和高新区，相信各地能借着高速公路带来的便利实现更快发展。

同时实践也证明了，发展公路，特别是投入巨大的高速公路，不能只看眼前的利益，目光应该长远。当时的运输流量可能没有达到预期，但是随着中国经济的蓬勃发展，我国的公路运输事业也势必会迎来高速发展的阶段。这既是公路运输行业的发展契机，也是巨大的挑战。未来我国应以今后的经济发展水平为要求来修建高速公路，使其更好地为我国的经济发展助力。

（四）道路运输服务能力显著提高

改革开放初期，全国公路客运量和旅客周转量分别为14.92亿人次和521.30亿人公里，在综合运输体系中分别占58.8%和29.9%；到2016年底，公路全年客运量达到220.70亿人次，旅客周转量达到12636亿人公里，分别是40年前的14倍和24倍多，分别占当年综合客运量的92.1%和54.1%。改革开放初期，我国公路运输工具比较匮乏，截至2016年，我国拥有载客汽车85万辆、载货汽车1352万辆，拥有私家车的家庭已不再是少数。

截至2016年，在国家紧急的能源、粮食、原材料等大宗物资抢运中，公路网都发挥了积极的应急保障作用。在“春运”、“五一”及“十一”长假的运输中，公路运输也担当了重要的角色，基本满足了城乡居民出行的需求。我国公路运输现在已基本建成了服务鲜活农产品的“绿色通道”网络；建立起了全国道路运输信息系统，实施了部省道路运输管理信息系统的联网试点；交通部网站和各省公路交通系统网站，成为服务公众出行、办事的便捷窗口，其服务社会公众的能力大幅度提高，社会认可度不断提高；建立了道路运输应急反应机制，在防控“非典”、防治“禽流感”、抗洪、抗雨雪冰冻灾害以及抗震救灾等方面，公路运输都发挥了突出作用。同时，在引导和规范车辆装备的发展、保障客货运输快速发展方面，公路也贡献了重要力量。

（五）覆盖全国的公路网逐步形成

公路按照其行政级别型等级，分为国道、省道、县道、乡道和专用公路。国道除正常连接各重要省市和交通枢纽、重要基地港口等功能外，在维护政治稳定、带动经济发展和保障地区安全等方面，也发挥着重要作用。国道网系统在全国公路网系统中处于领导地位，同时也是全国综合运输体系的中坚力量。国道网主要由高等级公路组成，为社会提供快速、便捷、通畅、环保的运输条件。国道网系统安全系数高，其系统的规划具有明确的时限性，受统一管理，在和外界的连接方面有自己的体系，主要承担重要城市间、省际的直达客货运输。省道是在省内具有维护政治稳定和带动地区经济发展作用的连接省内主要城市的道路。省道相比国道，主要功能是联系省内城市和地区，对省内交通发展起着重要的作用。

对中华人民共和国第一个公路规划草案的研究开始于20世纪50年代；60年代，相关专家又对此草案进行了深入研究；70年代，开始着手制订国家未来十年的交通规划。受历史上政治环境以及投资、体制等诸多因素影响，这些规划都停留在研究阶段，没有得到确认，但是这些研究工作，为后来的干线公路网的确立奠定了基础。

1978年1月，交通部草拟了《关于实现交通运输现代化的汇报提纲》。该《提纲》提出了2000年交通运输的四个方面规划设想，其中要求“建成以高速公路和国防、经济干线为骨架的现代化公路网”。1981年，交通部正式颁布了《国家干线公路网（试行方案）》。方案规划路线70条，总里程10.92万公里。《试行方案》划定的国道网，以网络布局为主体，用放射线作为补充。^[2]

1994年交通部又提出了《国家干线公路网（调整方案）》。《调整方案》按照“整体不变，局部调整”的原则，根据“交通量小”和“仅限于一省之内的个别路线应予取消”的原则，取消了226（楚雄—墨江）和313（安西—若羌）两条国道，将原70条线路调整为68条，总里程减少了2950公里。按照适应经济发展、促进对外开放、优化路网布局、提高技术水平以及环境保护等方面的要求，对57个路段走向进行了局部的调整。

2004年经国务院审议通过《国家高速公路网规划》，这是中国历史上第一个“终极”的高速公路骨架布局，同时也是中国公路网中最高层次的公路通道规划。

2013年国务院通过了《国家公路网规划（2013年—2030年）》。根据《规划》，国家公路网总规模约40万公里，到2030年将建成布局合理、功能完善、覆盖广泛、安全可靠的国家干线公路网络，实现首都辐射省会、省际多路联通、地市高速通达、县县国道覆盖。

2016年，交通部和财政部开始在公路建设领域推广公共部门和私人资本合作的模式，旨在鼓励私人资本与政府合作，参与到公路的投资、建设、运营、维护中来。该模式有助于减轻政府财政在公路建设领域的投入，同时可以帮助社会资本实现稳定可预期的收益，有利于实现双赢的局面。