二 相关概念界定

（一）住房保障和公共保障性住房

“住房保障是社会保障的重要组成部分。它指的是一个国家或地区政府和社会为满足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊政策，包括供应、分配、补贴、协调机制等的总称。”^[4]显然，住房保障是为解决中低收入阶层的住房困难问题、满足其基本居住需求的一系列社会保障制度。住房保障是绝大多数国家在经济发展、城市化进程中不可回避的一个现实问题，它不但具有现实的政治意义，而且具有很强的社会意义和经济意义。实行住房保障不仅是为了保护低收入阶层的利益，也是促进社会公平、和谐发展的关键。人人享有适当的住房是全民性的社会生存权利。^[5]住房保障主要是通过政府行为来实现。住房保障制度则是“国家或政府在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中住房困难的中低收入家庭进行扶持和救助的一系列住房政策措施总和。它是一种在住房领域实行的社会保障制度，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为住房困难家庭提供适当住房，解决其住房问题”。^[6]

公共住房与社会保障体制、社会福利制度紧密相连。一般说来，通过住房保障制度提供的住房被称为保障性住房。由于这类住房传统上是由政府拨款建造，相对于私营部门供给的商品房，是一种排他性的公共物品或准公共物品，英文中称为public housing，因而国内学者将其译为公共住房。根据田东海（1998）的研究，“公共住房可以从狭义和广义上区分。狭义上讲，公共住房是由中央政府或地方政府大规模投资建造的出租住房，如欧洲国家在两次世界大战以后大规模建设的出租给居民居住的住房。而广义的公共住房所包括的范围要宽泛得多，例如，19世纪末经济发达国家出现的工厂主为其雇佣工人所建造的‘雇佣住房’，工人阶级自发联合建造的‘合作住房’；20世纪80年代以前以政府为主、民间住房合作社部分参与建造的‘工人住房’和‘低收入者住房’；目前以民间非营利住房机构为主、由政府提供一定补贴、仅针对所谓社会福利家庭的社会住房等等”。

就制度变迁历程来看，与经济体制相适应，我国城镇住房制度先后经历了福利住房制度阶段（1949～1978年）、住房制度改革与探索阶段（1979～1990年）、住房制度全面改革与推进阶段（1991～1997年）和住房制度改革深化与完善阶段（1998～2008年）。^[7]在福利住房制度阶段，从建设投资制度看，住房投资主要是由国家和企事业单位统包；从住房分配制度来看，采用无偿的实物分配福利制，分房标准主要以工龄、家庭人口结构等非经济性因素为依据，同职工的劳动贡献相脱离，游离于工资分配以外；从住房经营机制看，排除市场交换和市场机制的调节，实行低租金使用；从住房管理体制看，住房管理行政化，企事业单位的管理部门作为行政科室，只管分房、修房，不讲经济核算、经济效益。^[8]可以看出，在1998年住房制度改革深化与完善之前，我国住房制度带有较明显的社会福利性质，具有较浓厚的计划经济体制色彩。从狭义上讲，这一时期政府提供的住房即可称为“公共住房”。福利住房制度是以政府为主体实施的住房分配制度，将住房作为生活必需品而不是商品，由政府按照一定的标准和秩序在社会成员之间进行分配，分配面积大小、先后顺序一般依据职务高低、工龄长短、专业技术水平来确定。而自1998年住房制度市场化取向改革以来，我国住房制度开始实行“双轨制”：中高收入群体主要依靠市场机制解决住房问题，而中低收入群体居住问题主要依靠政府解决。显然，虽然福利分房阶段的“公共住房”与双轨制时期的“公共住房”都是政府所建或者提供补助建造，但二者建设投资、分配办法、经营机制以及供给对象有根本上的不同。为了区别于福利制度下的“公共住房”，本研究将目前政府为中低收入群体提供的住房命名为公共保障性住房，其定义为：为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助，由建房机构建设并以较低价格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。

综上所述，公共保障性住房具有以下基本特征。第一，政府的干预性。从供给角度来看，公共保障性住房是指以政府投资为主，由政府或其委托机构建造的住房；也可以是非营利的私营企业或居民团体接受政府补贴建设，向中低收入群体出租或出售的住房。政府的干预性是公共保障性住房的重要特征之一。第二，供给对象的有限性。我国公共保障性住房的供给对象局限于中低收入群体。此处的“中低收入群体”指其收入水平在全社会收入水平四分法的最低的1/4层中的群体。第三，经营目的的非营利性。公共保障性住房建设和经营的原则是回收成本、不以营利为目的，其目的是保障中低收入群体的基本居住权。第四，分配标准的复杂性。公共保障性住房分配主要以家庭收入、人口数量、已有资产及其现有居住状况为主要依据，而普通商品房主要依靠市场机制完成分配。第五，廉价性。公共保障性住房的租售价格均低于市场价格，其差价主要源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。

（二）住房保障制度

住房保障制度是指政府或单位在住房领域实施社会保障职能，对住房弱势群体进行扶持和救助的各种住房政策措施的总和。建立住房保障制度，解决中低收入家庭尤其是最低收入家庭的住房问题，是社会保障制度不可缺少的有机组成部分。住房保障即公共住房问题是绝大多数国家在经济发展、城市化进程中不可回避的一个现实问题。

建立住房保障制度是对住房市场机制的必要补充，也是国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分。住房保障是政府为公民居住提供的不同程度上的福利，它应当遵循以下几项原则。第一，商品性和福利性相结合的原则。住房既具有商品性，又具有福利性。如何把二者结合起来，是住房保障制度发展与完善的关键。政府作为国民经济的宏观调控者，肩负着促进社会全面发展和保障人民基本权利的职责，是构建住房保障体制的主体。因此，政府必须处理好市场与保障的关系，才能保证住房商品性和福利性的有机结合。第二，公平性与效率性相结合的原则。住房保障的实质是政府承担住房市场价格与居民支付能力之间的差距，以解决部分居民住房支付能力不足的问题。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障必须保证公平性，必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，合理划分不同收入标准所能享受到的保障待遇。与之相适应，也要确保住房保障的效率性，提供不同的保障手段，适应不同保障对象的具体要求和保障待遇。第三，可持续发展的原则。建立住房保障制度，必须充分考虑本国、本地区居民的住房供求关系状况，住房保障需求及财政支持能力。住房保障还需要从长期发展和长期需要的角度出发，将人口年龄结构、人口数量发展趋势、城市发展规划、城乡发展规划等因素综合考虑进来，以确保国家住房保障制度的可持续发展。

（三）供给侧改革

“供给侧”这一理念来自新供给学派，是国家注重从供给方面进行宏观调控的经济理论用语。供给学派主张用供给管理政策取代凯恩斯主义的需求管理政策，他们所倡导的供给管理政策主要有：通过减税、加速折旧刺激投资和资本形成，奖励技术创新，以此促进生产率的提高；进行结构性调整，促进资源（包括人力资源）从衰退部门向增长部门转移，促进资源由消费转向投资；降低政府支出在国民生产总值中的比重，把资源由政府部门转移到民间部门；取消对特定行业和部门的过度保护，提高市场的竞争程度；消除劳动市场和产品市场的刚性，提高这些市场的流动性和竞争性。供给学派的一个基本思想是：是生产而不是消费产生收入，没有生产就不可能有消费；在供给和需求的关系问题上，供给是“因”，需求是“果”，供给决定需求而不是相反。因此，经济学和政府政策的重点应当放在供给一方而不是需求一方。

2014年4月16日，国务院常务会议形成共识，要“着力增加有效供给”。其新的表述立刻引起舆论关注。习近平总书记在2015年11月10日中央财经领导小组第11次会议上强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”供给侧改革，就是指从供给角度出发，通过制度变革、结构优化、要素升级这“三大发动机”，提高资源配置效率，增加有效供给。^[9]供给侧改革标志着我国经济管理重心由需求调控转向供给调控，供给侧改革也将逐渐进入经济管理和政策制定的诸多领域。我国供给侧改革实际上是结构性改革，包括生产要素结构、产业结构、供给主体结构等，而不是简单地调节供给总量。^[10]

（四）城乡统筹发展

《现代汉语大辞典》中，“统筹”意味着“通盘筹划”，是一种系统的、科学的方法论。城乡统筹发展，是站在国民经济和社会发展的全局上通盘筹划城乡的经济社会发展，统筹研究解决城乡之间存在的问题及相互关系。统筹城乡发展的关键是转变城乡经济的二元结构，构建和谐的城乡关系，最终实现城乡一体化的目的。^[11]

2003年，十六届三中全会明确提出以“统筹城乡发展”为首的“五个统筹”的战略思路，标志着我国进入城乡统筹发展的探索阶段。统筹城乡发展正是干预主义经济政策应用于调节城乡经济关系的表现和基本思路，其本质是国家依靠一定的政策机制，按照社会主义市场经济的发展要求，对整个社会管理框架和社会利益格局进行宏观调控，以改变城乡二元结构，实现一体化管理。从城乡之间的关系来看，统筹城乡发展主要包括四个特征。（1）平等的城乡地位。统筹城乡发展是在保留各自基本区域特征的基础上，构建一种平等统一的新型城乡关系。换句话说，就是要实现城乡之间真正意义上的平等，承担相应的义务，享有平等的权利和发展机会。（2）开放的城乡市场。城乡之间分割的界限消除，城乡建立起统一的商品和生产要素市场，劳动力和各种资源要素在城乡之间自由流动和配置，城乡资源的利用效率大大提高。（3）互补的城乡优势。城市和农村相互取长补短，互为资源、互为补充，使各自的优势更加突出，不足得以改变，进一步缩小城乡之间的差别。（4）协调的城乡关系。在城乡地位平等的基础上，城乡之间产业发展、资源配置、居民权利、公共服务等关系不断协调发展，实现城乡共同繁荣、共同发展。^[12]