第三节 基于宏观调控视角的我国房地产业供给侧改革^[32]

根据前文分析结论可知，目前我国房地产市场乱象主要源于供给侧。市场垄断性质注定了房地产市场要出现供给价格偏高、供给结构不合理、结构性短缺与总量库存严重短缺并存等现象；政府垄断着土地供给数量、供给结构和供给价格，这是房地产市场价格居高不下的幕后推手；银行和房地产开发商受盈利动机的驱使，住房开发信贷规模日益扩张和信贷资源错配也是房地产市场价格不断飙升的始作俑者。既然如此，为了实现对房地产市场有效的宏观调控目标，应从供给侧入手，着力于改善市场结构、完善土地供给制度以及优化住房信贷资源配置。当然，无论是改善市场结构、完善土地供给制度，还是优化住房信贷资源配置，这些政策的效应不尽相同。要优化调控效果，必须根据特定时期的宏观调控目标，考虑各项措施之间的抵消效应。本部分以宏观调控为视角分析普通商品房市场供给侧改革的措施，同时对这些措施的效应进行比较分析，进而探索如何搭配使用这些调控措施。

一 基于房价视角的我国房地产市场供给侧改革措施^[33]

（一）适当降低房地产市场集中度，提升房地产行业自律水平

市场集中度是反映市场结构的基本因素，主要表现为市场垄断程度或竞争程度的高低，是市场势力的重要量化指标。某一市场集中度越高，少数企业所占市场份额就越大，市场势力越大，垄断程度也就越高。根据前文分析结论，我国房地产市场是典型的寡头垄断市场，其市场集中度过高，在某一个特定区域，少数几家房地产企业控制着当地住房市场供给，瓜分了该地的住房市场份额。既然市场集中度过高，容易导致市场垄断，那么，作为宏观市场调控者，政府当前应将主要精力集中于促进市场竞争和反垄断的措施上来。具体地讲，可以通过适当降低房地产市场准入门槛，让更多资金实力雄厚、具有房地产开发资质的优秀企业进入房地产市场供给住房；进一步完善《反垄断法》，促进房地产市场竞争，让更多的优质企业生产更多的住房，从而降低住房市场价格。

同时，提升房地产行业自律水平也势在必行。长期以来，中国房地产业缺少行业自律，一旦政府放松限制政策，个别企业就出现捂盘惜售、囤积居奇，或者直接涨价等违背市场规则和行业规则的不法行为，导致房地产企业集体调价，从而导致整个市场乱象频出。从发达国家和地区的经验来看，房地产行业协会的自律对于房地产行业的良性发展至关重要。加强房地产行业自律，可从以下三个方面着手。第一，进一步转变观念，明确房地产行业协会的发展方向。房地产行业协会应该充分发挥协调管理作用，通过规范内部活动，促进内部团结，并通过协商协调，创造一个有利于行业协会发展的良好环境。第二，推进房地产行业协会的立法，规范行业协会的行为。为保障房地产行业协会依法开展活动，依法行使管理职能，规范房地产行业协会的组织与行为，就需要立法，通过立法来明确房地产行业协会的宗旨。在推进立法规范的同时，辅之以制定房地产职业道德准则，以约束协会成员的从业行为。第三，由行业组织颁发职业资格证书，提高从业者的专业素质。我国房地产行业起步较晚，大多数从业人员均未受过系统的专业教育和训练，缺乏必要的专业知识和技能。由行业组织颁发执业资格证书既能保证其权威性，又能保证其公正性。

（二）完善住房市场土地供给制度，降低住房建设的土地成本

2002年开始实行的土地出让“招拍挂”制度刺激了地方政府对土地财政的严重依赖。从各国和地区经验来看，土地出让不是土地供给的唯一方式，中国香港的批租制度、瑞典的土地银行制度、美国的私有与公有混合制度都具有分层次供给土地的特征（李珂、高晓巍，2009）。我国的土地供给方式也应该有多层次的选择，这样有利于土地价格与租赁价格的互补完善，同时可解决土地财政的死结。具体而言，首先，可将现行土地出让制改为年租制，不仅降低了土地收入，而且降低了土地开发成本。其次，改变目前住房用地出让方式，对普通住房用地采用“协议”方式出让，以降低普通住房用地价格，抑制居住用地出让价格的非理性上涨。^[34]同时，为了扭转地方政府日益严重的土地财政现象，大力发展地方债券市场，减少地方融资平台对土地的依赖，使地方债券的发行建立在未来财政收入而非土地收入的基础上。^[35]

从土地供应结构上调整住宅的供应结构，是解决房地产市场结构失衡的有效途径之一。现阶段我国的住房需求主要以中小户型的普通住房和保障性住房为主，因此，应加大对普通住房特别是中小型普通住房以及保障性住房的建设用地供给，相应地，严格限制对高档住房、别墅类项目的建设用地供给。

（三）适度控制住房开发信贷规模，合理配置住房信贷资源

适度控制住房开发信贷规模，提高房地产企业自有资金比例，既是规避金融风险的需要，又是房地产市场宏观调控的需要。降低开发商的外部融资比例，在资本金一定的条件下会迫使开发商减少投资量，使住房存量不致过快增长（张伟，2009）。为了杜绝自有资金少、主要靠银行信贷获得开发资金的企业进入房地产开发市场，应该适度提高开发企业进入的自有资本金门槛，从而从源头上减少房地产开发企业的逐利压力，促使房地产市场利润由垄断利润水平逐渐回归到平均利润水平，使得部分中小房地产企业选择自动退出。推动房地产企业兼并重组，鼓励建立大的企业集团，逐渐淘汰贷款依赖型的中小房地产企业，扩大房地产企业规模，提高其自我积累和抵御风险的能力。适度控制住房开发信贷规模的间接手段是提高住房开发信贷利率水平。随着贷款利率的提高，开发商成本增加，在住房价格既定的条件下，开发商将减少投资。对于那些贷款依赖型房地产企业而言，其开发投资的贷款利率敏感性较大，从而迫使其选择退出房地产市场。

既然住房开发信贷资源错配也是当前房地产市场价格居高不下的主要原因之一，那么，政府相关部门应该采取措施进行宏观调控和引导更多的住房信贷资源配置到中低档住房开发中来，充分发挥住房开发信贷政策对住房供给结构的引导作用。具体而言，将住房建设项目按建设档次、面积、建设地段等指标划分为重点支持、优先支持、严格限制、禁止开发等类别，实现相应的信贷政策倾斜，如重点和优先支持普通商品房建设的资金需要，严格限制对高档住房项目的信贷投放，禁止对豪华住房项目提供信贷支持。在贷款定价上，实行扶优限劣。对保障性住房和普通商品房项目的开发贷款实行利率优惠政策，而对高档住房项目则实现上浮利率政策。^[36]

尽管三种措施的最终目标都是宏观调控房地产市场，确保其可持续健康发展，但由于政策作用对象、政策手段、效果显现、直接目标等不尽相同，改善市场结构、完善土地供给与优化信贷配置三种措施的效应也就不尽相同（见表2-5）。改善市场结构的作用对象是整个房地产供给市场，其政策手段为降低房地产市场集中度和提高行业自律水平，其直接目标为优化市场环境、减少市场恶性竞争行为；完善土地供给作用对象是地产供给市场，其政策手段为优化土地供给模式和土地供给结构，其直接目标为降低住房建设的土地成本及优化住房供给结构；优化信贷资源配置作用对象是整个房地产供给市场，其政策手段是提高房地产开发企业自有资金比例和优化信贷资源配置结构，其直接目标是培育经济实力雄厚、诚实守信的优秀房地产开发企业以及优化住房供给结构。从效果显现快慢上看，由于建设和整顿市场、提高行业自律水平、营造健康的市场环境等措施并非一蹴而就，因此，改善市场结构需要几十年甚至更长的时间，其效果显现较慢；毕竟土地市场与房地产市场有别，而且促使政府摆脱“土地财政”依赖症从而优化土地供给模式不是短时间内就能完成的任务，因此，针对土地市场的改革措施还需假以时日才能对房地产市场产生影响，其效果显现较慢，但较之改善市场结构耗时较短；由于信贷规模控制和信贷资源配置措施直接作用于房地产企业，提高自有资本金比例和提高贷款利率都能对房地产企业的生产行为产生立竿见影的影响，因此，优化信贷资源配置的效果显现较快。

表2-5 改善市场结构、完善土地供给和优化信贷配置比较及政策效应

改善市场结构、完善土地供给和优化信贷配置三者之间还存在着抵消效应。例如，为了改善市场结构，需适当降低房地产市场准入门槛，适度引入竞争；而优化信贷资源配置又要求提高房地产开发企业的自有资金比例，实质上又提高了房地产市场的准入门槛。这两者之间就存在着一定的抵消作用，但两者之间的抵消作用仅在短期内存在，二者统一于房地产市场宏观调控的长期目标之中。又如，优化信贷资源配置的路径之一为提高住房开发贷款利率，而提高住房开发贷款利率又将刺激市场利率上升，从而不利于政府为摆脱土地财政依赖而发展地方债券市场，最终不利于完善土地供给制度。因此，在对房地产市场进行宏观调控选择政策搭配时，应根据不同时期宏观调控目标选择其中之一作为主要措施，其余为辅助措施。

二 基于房价租金比视角的我国房地产市场供给侧改革措施

本章第二节已分析了当前我国房地产市场租售比现状：居住物业租售比具有明显的下降趋势；商业物业租价比处于下降阶段，但降幅不甚明显；工业物业租价比呈上升态势，整体偏高，普遍高于住宅，甚至高于商业物业租价比。然后，探讨了当前房地产不合理租售比形成原因。下面我们将在此基础上提出当前我国房地产市场宏观调控的对策。

（一）促成居民转变居住观念，积极推进住房租赁市场的发展

买房和租房都是住房消费的形式。市场经济发达国家住房租赁率一般在1/3以上，其中最有代表性的是美国。美国居民住房消费市场化程度较高，美国政府也一直鼓励居民自购住房，但租赁住房的比例一直在1/3以上。住房自有、租赁结构稳定合理促进了美国住房经济的繁荣。英国2001年租赁住房比例约为30%，日本1993年为38.5%，澳大利亚为28%，法国1999年租赁住房比例高达45%。^[37]可以看出，即使在市场经济较发达、收入水平较高的西方国家，也不是人人都拥有私人产权的住房。联合国提出的“人人享有适当的住房”，是保证每个家庭都有房住而不是都有住房。因此，政府应通过有效方式引导居民居住消费观念，提倡“居者有其屋”，而不是“居者买其屋”。

培育发展住房租赁市场是整个房地产业发展的重要组成部分，其发展体现了房地产市场多样性和协调性。为此，首先，要规范住房租赁市场秩序，防止私人房主和租客的违规违纪和违法行为，打击地下租赁和市场欺诈行为，理顺管理体制，完善管理制度，提高市场中介服务水平。其次，适当提高公有房屋租金和适时管制私有房过高租金。以提高公有房屋租金为切入点促进住房租赁市场的发展。同时，针对私人房主哄抬租金损害承租人利益的行为，政府应对租金水平进行管制。最后，通过金融、税收支持，吸引社会闲置资金进入住房市场以租赁经营为目的的商品住宅建设，增加住房租赁市场的有效供给。同时，进一步调整出租普通住房的税收政策，培育发展住房租赁市场。

（二）坚持“房子是用来住的”的战略定位，严厉打击住房市场投机行为，积极拓展居民投资渠道

为打击投机炒房、抬高房价行为，继2010年4月14日国务院提出用差别化的信贷、税收和土地政策为房地产市场“退烧”的新“国四条”之后，4月17日，国务院办公厅又发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，对新“国四条”做了进一步的细化、完善。5月31日，国务院批准国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》明确提出“逐步推进房产税改革”。毋庸讳言，国务院针对房地产业进行宏观调控、打击投机炒房和哄抬房价行为的“组合拳”的积极作用正日益显现，国内一线乃至部分二线城市房价恶性上涨势头已被遏制。但当前房地产业宏观调控成效仅仅是阶段性效果，尚未取得最终胜利，因此，今后一段时间内政府要尽可能地保持调控政策的持续性和稳定性，以政策的基本稳定性和连续性促导房地产市场的稳健运行。

近年来，我国居民投资渠道比较少，不少资金流入楼市。因此，为了分流楼市资金，（1）应考虑普通居民的承受能力，开辟多种小额投资渠道，这样既能活跃市场，又能吸引资金，更能增加财税收入；（2）引导民间资本进入各种垄断行业，参与各种投资；（3）通过藏汇于民、用汇于民，允许私人资本“走出去”，进一步拓宽境内居民的境外证券投资，提供更多满足境内投资者需要的多元化产品。目前，符合条件的商业银行、保险公司、基金公司和证券公司均可开展QDII业务，QDII主体应逐步多元化。

（三）适当提高商业地产价格，完善工业地产价格形成机制、提高其市场化水平

前文分析指出，当前商住倒挂现象成因之一为商业地产的政策控制比普通商品房的政策控制更严格，因此投资普通商品房对投资者更具吸引力。信贷政策方面，购买商业用房，申请按揭贷款最高只能50%，首付比例高达50%，而普通商品房首套房屋首付最低20%；还款年限商业用房最长不超过10年，而普通商房最长可达30年。税收政策方面，购置商业用房登记契税按3%～4%征收，而普通商品房契税按1%～2%征收。可以看出，商业地产投资门槛高于普通商品房，这在较大程度上阻抑了社会资本进入商业地产领域。商业地产市场的繁荣有利于提升产业结构、发展中心城市的服务业、提高城市服务功能。因此，当前对房地产业进行宏观调控可采取“堵疏结合”办法，在抑制商品房投资投机需求的同时，适度放松对于商业地产投资的政策控制，以引导其投向商业用房，缓解住宅价格上涨压力。具体而言，适当放宽购买商业用房贷款首付款比例、利率、贷款年限等方面的政策限制，降低投资难度，提高投资收益率。

长期以来，我国工业用地一直游离于市场之外，其出让价格往往被行政干预所扭曲。一些地方出于招商引资的目的，竞相压低地价甚至以零地价出让土地。其结果，不仅导致工业用地的低成本过度扩张，土地利用强度持续降低，隐形闲置和浪费严重，也破坏了公开公平、紧张有序的市场环境，造成国有土地资产大量流失，其危害十分严重。目前可从两方面着手改善这一现状。首先，坚决贯彻实施《全国统一工业用地出让最低价标准》，规范工业用地市场，防止低廉工业用地的出让，遏制工业用地的无序扩张和粗放利用，实现土地的节约和集约利用。其次，完善工业用地的价格形成机制。价格是市场机制的核心，市场配置资源的基础性作用主要是通过价格信号的引导作用实现的。要根本解决低成本出让工业用地的问题，必须完善工业用地的价格形成机制。因此，要真正建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，必须坚持成本体现补偿、价格反映级差、稀缺、供求和预期的原则，在工业用地价格形成方面坚持市场化配置，采用招标拍卖方式出让，形成透明的定价机制。

（四）加大租赁型保障房建设力度，分流商品房产市场巨大的刚性需求

我国中低收入群体占总人口的比重较大，其住房需求是房地产市场总需求中的重要组成部分。如果能解决这部分群体的住房需求，无疑可以在很大程度上缓解住房市场需求压力，从而使其对未来楼市形成合理预期；同时，由于部分房地产投机者将中低收入群体视作自己投资楼市的潜在购买者，因此，缓解中低收入家庭住房问题可在一定程度上打压投机需求，打破投机者低价买进、高价售出的预期。

当前，保障性住房制度既是解决中低收入群体住房需求的有效途径，又是防止这部分消费者因对未来楼市持“悲观预期”而急于进入商品房市场的最佳办法。王宏新和张健铭（2007）的研究结论也表明，加大保障性住房建设可以有效解决中低收入家庭的住房问题，是合理引导与有效稳定市场的心理预期的重要手段。因此，在当前，无论从解决民生问题角度，还是从引导市场主体对未来楼市形成合理预期、培育健康的房地产市场的角度，都应把保障性住房建设工作抓好抓实。尤其是，从当前我国房价租金比现状出发，加大租赁型保障房建设力度，更是房价租金比合理化的重要路径。