第二节 文献回顾、问题提出与研究设计
一 文献回顾
（一）治理的内涵与特征研究
20世纪90年代早期兴起的治理理论日益为各国学者所关注。但在地方治理的实践中，它仍是一个有些模糊不清的概念，出现了公民治理、公共治理、政府治理、社会治理等诸多术语，它是地方治理的研究起点，对治理理论认识不清就无法深入探讨地方治理。同时，中国学者在引入国外的治理理论时，还存在某种误解。因此，有必要对治理的概念做一个初步的阐释。
在西方，“治理”（governance）一词来源于拉丁文和古希腊语，意为引导、控制和操纵，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（James N.Rosenau）认为，治理是指一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同目标支持的活动，这些活动的管理主体不一定是政府，也不需要依靠国家强制力来实现。[2]治理理论的另一位代表人物罗茨（R.Rhodes）认为，治理有六种不同的定义，即作为最小政府管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理、作为自组织网络的治理。[3]1995年，联合国全球治理委员会发表了题为《我们的全球伙伴关系》研究报告，这个报告提出：治理是各种公共或者私人机构管理其共同事务方式的总和，它是一个让相关利益主体对它们之间相互冲突或利益矛盾进行协调，并采取联合行动的持续过程。[4]它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
在国内，治理经历了一个不断演进的过程。最初，治理的含义主要是治国理政，后又用于治理黄河、治理淮河等自然环境整治活动。改革开放后，治理的内涵进一步扩大和充实，从环境治理、公司治理到社会治安综合治理、社会治理，再到党的十八大报告多次强调“治理国家”和“国家治理”，直至十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，治理概念的地位不断提升、内涵不断丰富。与西方的治理概念不同，党的十八届三中全会提出的治理，是指在党的领导和政府主导下，政府、社会和市场等多元主体共同协商协作，不断增进公共福祉的动态过程。这一新内涵是对治理理论的扬弃，既汲取了治理理论的合理内核，又尊重中国传统、富有时代特色，体现了全球治理思维与中国传统的治理意涵在当代中国的有机契合，体现了中国共产党和中国政府融会中西、贯通古今、与时俱进的理论自觉与理论自信，将对中国社会主义现代化建设产生深远影响。
（二）地方治理的概念研究
地方治理的兴起，实质上是地方政府不断调整自身的职能以适应社会经济条件不断变化的反映，是对其自身角色的重新认识。在延续至今的新公共管理运动中，地方政府与中央政府关系走向分权化，而分权也成为地方治理的基础（Fumihiko Saito）。[5]在这种纵向权力结构的逐步调整过程中，地方政府已不再是作为经济“增长的机器”（Richard C.Box），地方政府的地位和作用不断加强，这为地方治理创新创造了条件。[6]传统的地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制，西方学者以地方治理的概念加以补充，并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”。[7]
伴随着20世纪80年代新公共管理运动的成功展开以及后公共行政精神的广泛传播，地方政府在基层的作用日益凸显，因此在经济发达的西欧和北美，研究地方治理文献的数量增长非常迅速。有学者这样定义地方治理：“地方治理参与者之间交互作用，以此影响公共政策的结果。”[8]所以，地方治理是由各种结构和过程的相互影响及其他连接参与者的网络机制所构成的。在各个参与者之间并没有严格的等级界限，比如，中央政府的愿望不一定凌驾于地方政府之上，因为这种影响发挥作用的方式经常是微妙的并且有可能破坏由立法确定的等级关系。
地方治理的概念不但界定了传统行政模式下中央与地方的关系，界定了地方政府与社会的关系，更表明了在现代治理视角下中央与地方的分工关系。地方政府的角色被重新定位，也就是说，地方政府将不再是地方事务的唯一主导者，而更多地要考虑多元利益主体的利益诉求。这种利益诉求的实现有赖于地方政府的分权和授权，扩大地方政府的决策范围，地方治理能够提供自上而下的政府体系所缺乏的社会力量。
（三）地方政府治理及其模式研究
政府治理是一个发展中的概念，还没有统一的界定。张国庆（2000）认为，政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理。马运瑞从中国政府现实出发，认为中国政府治理是在中国共产党中央委员会的领导之下，国家立法机关、行政以及司法机关紧密配合，高举以宪治国的大旗，以市场经济为基础，大力发展和规范市民社会，选择科学的治国工具，确定正确的治国目标，采取有力的管理措施，正确认识和处理政府与市场、政府与社会和政府与公民关系，构建社会主义和谐社会的过程。[9]张成福认为，政府治理包括两层含义：首先，它意味着政府对人们行使属于社会的权力。政府代表社会施政，从社会获取权力，以促使全体社会成员履行自己的社会义务并使他们服从法律。其次，它也意味着政府及其公职人员切实履行社会契约规定的条件，即保障社会利益、促进社会公共意志的实现。[10]从对政府治理概念的界定来看，杨冠琼从政府创新角度展开分析，认为政府治理的模式是政府治理理念、治理结构和运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络。[11]黄德发在此基础上进一步认为，政府治理模式的核心内容是治理理念、治理结构、治理机制和治理目标四个组成部分。[12]汪玉凯、杜治洲认为，政府治理模式是政府行使政治、经济、和行政的权力，对社会事务实施管理的一套制度、机制、程序与方式。[13]张立荣（2007）也提出相似的概念，认为政府治理范式是政府治理社会公共事务所建立的组织架构及其运行规则体系。[14]
政府治理模式包括价值取向、目标、结构与机制等要素，学者们对这些方面都有所研究。政府治理价值取向是政府治理模式的重要内容之一。张康之认为，应该树立服务型政府理念。[15]有学者从治理理论出发，认为政府治理理念应该包括民主、参与、多中心。还有学者则从构建社会主义和谐社会出发，认为政府治理理念包括公平正义、可持续发展等。杨晓棠、韩明涛认为，从统治到治理，从善政走向善治，是当代政府治理变革的基本趋势，而追求社会和谐与善治，始终是我国治理变革的基本目标。[16]政府治理结构与机制是政府治理模式的核心与基础。付永、曾菊新从地方政府治理的角度出发，分析了地方政府治理结构与区域经济发展的内在关系，认为地方政府治理结构优化的关键是政府。[17]唐娟运用国家和社会关系理论作为总的分析框架，探讨政府治理结构变迁过程及结构要素之间的相互关系，其中主要分析政府职能边界及治理工具的设计与选择。[18]娄成武、张建伟在分析当代地方政府角色与职能转变的基础上，提出地方政府治理的三种模式：传统官僚模式、市场模式和政策网络模式，但是，三种模式之间并不是互相排斥的，现代政府应该适当调整三种治理模式的分配结构，建立适应地区经济与社会发展的混合治理形态。[19]张立荣、冷向明以麦肯锡7-S系统思维模型为框架，探讨当代中国政府治理范式变革的进展和取向，并认为经济体制、社会结构、政治时局诸多因素共同促进政府治理范式变迁：构建“政府主导—官民协同”的多中心社会公共事务治理范式，是在可预见的未来中国政府治理范式革新的目标取向。[20]
（四）地方政府治理能力的研究
地方政府治理能力是地方治理中的一个核心概念，与国家治理现代化紧密相连。目前，学术界关于地方政府治理能力的概念众说纷纭。施雪华认为，政府治理能力就是政府为了维护自己的统治，管理社会公共事务，提供公共服务以满足大众需要，平衡并化解社会矛盾，促进社会稳定发展的潜在的和现有的力量和能量的总和。[21]易学志从善治的要素出发，归纳了中国政府治理能力基本要素框架，包括政府获得合法性能力、法治能力、回应能力、透明能力、承担责任能力和效管理能力。[22]郭蕊、麻宝斌认为，全球化把地方政府推到了竞争与合作的前台，地方政府的治理能力是一个综合体系，包括系统思考、制度创新、公共服务、电子治理、沟通协调和危机应对能力等。[23]以上关于政府治理能力的界定更多的是就执政绩效而言的，没有考虑到政府作为国家政权机构的一部分和地方政府内在的规定性特点，毕竟行政机构不是执政党本身，地方政府治理能力虽然与党的执政能力密切相关，但终究不能像执政党那样起领导力作用，地方政府具有管辖的区域性、权力的授权性、职能的双重性等特点，也不能像中央政府那样具有代表国家主权的地位，因此政府治理能力更多地体现在治理的绩效和质量上、制度和政策的执行力上，与治理的操作手段联系紧密。从纵向来看，地方政府能力是政府在履职过程中运用政策解决地方社会实际问题的能力；从横向来看，地方政府能力是政府发挥自身功能、在处理地方社会的各种问题时所体现出来的能力。因此，不能把地方政府能力等同于地方政府职能。一般而言，地方政府职能解决的是政府“要做什么”或“怎么做”的问题，而地方政府能力要解决的是政府“能做什么”和“会做什么”的问题。
地方政府治理能力应从政府职能履行效果层面来考察。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，弥补市场失灵。”[24]因此，地方政府治理能力体现在地方政府承担公共管理和公共服务的效能上，即促进地方经济社会发展、提供公共产品和服务、保障社会公平、实施社会治理等方面的绩效。按照党的十八大和十八届三中全会发挥市场在资源配置中决定性作用的精神，政府改革的总体要求是“转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。[25]要实现这一目标，就必须按照市场经济的要求，破除权力拜物教意识，树立以人为本的理念，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、集权与分权的关系，通过政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，在政府职能、组织结构和管理方式上进行制度、体制和机制的创新。可以说，政府职能转变的过程也就是政府还权于社会、还权于企业和还权于市场的过程，是中央向地方放权的过程，是把市场治理和社会治理纳入国家治理的过程，这种分权化的改革契合了完善地方政府治理能力的战略目标，因此转变政府职能也就成为提高政府治理水平的重要抓手。
二 问题提出与研究设计
县级政府作为直接服务企业和直接服务公众的基层政府，是省级政府治理能力的重要构成部分。本课题组以县级政府治理能力为中心议题，选择具有代表性的若干县域进行实地调研和问卷调查，能够获得关于贵州省县级政府治理能力的第一手材料和数据，同时，课题组先后购买了国内外有关治理能力方面的专著十多部，从而获得文献资料方面的突破。此外，治理问题本身是一个涉及政府、企业、社会组织以及公众等不同主体的复杂问题，需要交叉使用多种理论进行分析和解释，本课题通过引入多中心理论、利益相关者理论、博弈论，来剖析治理过程中不同主体之间的利益博弈，信息不对称以及治理的有效性等问题，研究方法科学合理，能够对该课题予以有效的支持。从问题选择来看，贵州政府治理能力研究既涉及省级政府治理的一般问题，也涉及欠发达地区的省级政府治理的特殊问题，具有很强的典型性。
（一）本课题拟解决的关键性问题
省级政府治理能力是通过市州和县级政府治理能力来体现的。尽管从国家层面来看，官方已将治理的内容概括为政治、经济、文化、社会和生态五个方面的内容，但由于决策权限、立法权限、土地指标以及税收权限不同，不同层级的地方政府在治理能力方面的侧重点是不同的。如何构建体现市州政府治理能力的指标体系，以及体现县级政府治理能力的指标体系，是本课题的关键性问题。
（二）本课题拟解决的重点难点问题
由传统的管理向治理演化，意味着由单向双向、由单一主体向多中心演化。对省级政府而言，要提高治理能力，就需要充分发挥企业、社会组织以及公众的主观能动性，从而克服彼此之间的失灵问题（包括政府失灵、市场失灵以及道德失灵等）。因此，如何利用博弈理论、委托—代理理论解决不同主体之间的合作问题，是本课题的重点和难点。此外，一般的评价所使用的模型大多分为主观赋权或客观赋权两种，然而单一的赋权模型有着自身难以克服的不足，因此，如何提高对贵州省治理能力的评价精度与合理性，也是本课题的研究难点所在。