四 从扩权到以税代利

对于扩大企业自主权改革试点，开始企业是很高兴的。过去企业既无权又无钱，盖个厕所都要打报告，不能随便盖。现在有了点自主权，有了点“自主钱”，企业开始有了点自我发展的动力，例如重庆钢铁厂因国家削减计划陷入困境，通过自己找市场救活了自己。有了点“自主钱”，企业就可以给职工发点奖金、修点住宅、改善点福利，职工也高兴。所以开始企业积极性很高，企业管理者有了更大发挥余地，一般试点企业产值和利润增长幅度高于非试点企业。^[62]

理论界对扩权改革寄予很高期待，认为“企业自主权是我们中国当前的特效药”（杨培新），^[63]“为中国的四个现代化找到了必由之路；为中国的社会主义建设找到了内在动力”（林子力）。^[64]然而，扩权改革的局限性及其与现行体制的矛盾很快就显现出来。一方面，扩大企业自主权遇到了原有体制和主管部门的阻力，很难达到搞活企业的目标。“名义上是扩大企业自主权，实际上，上头的各层‘婆婆’谁也不肯撒手让企业自己当家作主。该‘下放’的权力不肯交，不该管的事也滥干涉。”^[65]放权仍然有限，在支配利润留成资金、用人、工资制度、计划外生产等方面企业权力还很小，对搞活企业的作用有限，企业参与外贸和外汇分成的规定完全没有兑现。企业普遍反映利润留成比例偏低，生产发展基金太少，基数年年加大，增长越来越难。^[66]一些企业要求扩大自销权，受到物资部门或商业批发站的警告。^[67]另一方面，改革释放出来的力量与宏观经济目标产生冲突，造成了某种经济混乱现象。预算外固定资产投资大幅增加，使国家压缩基建规模的调整目标不得落实。^[68]而且出现许多产品（主要是原材料）“派不下、收不上、调不动”以及大厂吃不饱，小厂到处搞，重复生产重复建设等情况。^[69]在没有预算硬约束的制度下，试点企业开始出现“截留税利，乱摊成本，滥发奖金和补贴”等行为。^[70]政府发觉，企业有了自己的独立利益后，总是倾向于企业自身的眼前利益，而忽视企业的长期发展和对国家的责任。

解决扩权试点与旧体制的矛盾，根本出路是改革整个经济体制，但当时正处在调整时期，不能骤然进行大改大革。要发挥市场调节作用，必然涉及价格的调整和价格体系的改革，然而，尽量保持物价的基本稳定是中央的既定方针，价格体系不能大动。改善企业经营状况必须赋予企业一定的用工权，但安置2000万待业青年就业是政府的当务之急。这些都是难解的结。

从1981年10月起，国务院要求全国工业企业实行经济责任制，强调责、权、利相结合，企业在获得自主权的同时，应当加强对国家的责任，确保在企业盈利中“国家得大头”。扩大企业自主权重点在于解决国家与企业的关系，经济责任制则希望调动企业内部工人积极性，把工人的利益与企业的经营成果挂起钩来。从1981年开始，对留成办法做了一些修改，把“全额分成”改为“基数分成加增长分成”。基数分成比例仍然较低，为保财政；增长部分留成比例可以提高些，一般提到10%～20%甚至30%以上，为照顾企业。经济责任制推行很快。据统计，截至1981年8月初，全国县属以上工业企业实行经济责任制的已占企业总数的65%。^[71]

推行经济责任制取得了一些效果，出现了一些达到“三多”（即国家多收、企业多留、职工个人多得）的企业，如当时推广的首钢经验。^[72]然而，推行经济责任制，并没有改变国家同企业的利益博弈，只是改变了形式。在如何确定计算利润分成的基数问题上，陷入国家同企业的讨价还价。因为不同企业利润增长的潜力不同：原来利润交得多的企业，增长潜力就小，留成也少；原来利润交得少的企业，增长潜力大，留成反而多，这是“鞭打快牛”。^[73]更大的问题是当时计划价格体系极不合理，各行业成本利润率悬殊，比如，加工行业利润高，原材料、燃料工业和农机工业利润低；同是纺织企业，搞化纤、混纺的利润高，织坯布的利润低；在一个针织厂内，织尼龙袜利润高，织线袜利润低。^[74]不合理比价形成的利润水平相差极大，有一个极端的例子：石油行业成本利润率比煤炭行业高出100倍。^[75]比价不合理造成企业之间的利润悬殊和苦乐不均，^[76]企业留利高低不取决于其经营是否有方，这无法达到扩权改革预期的激励作用，而且造成了不公平竞争和相互攀比。

从中央角度看，最大的问题是放权放利式改革不能保证“国家得大头”。中央财政收入占比下降过多。过去财政收入占国民收入30%多，现在只占25%～26%。最近三年银行存款2100亿元左右，其中各级财政存款700亿元，企业存款700亿元，城乡个人存款700亿元。1983年3月17日，赵紫阳在中央政治局会议上说，改革给了企业动力，却没有给压力，企业管理没有什么改善，奖金发得很多。企业富起来了，国家却穷了。财政问题不是简单的财政问题，国家政治上的统一必须有财政做基础。中央掌握的财政过少，妨碍中央统一政策的贯彻，已经发生了调度不灵的现象。他提出，光讲农民富，企业富，不讲国家富不行。^[77]

决策者和一些经济学家认为，为了保证“国家多收”的利益，应当逐步从利润分成制过渡到以税代利、自负盈亏的体制，也就是把企业向国家上交利润改为交税。其实，以税代利一开始就是扩大企业自主权的一个选项，从1979年就在小范围内试点了，1980年，经国家经委批准，已经在一些企业开始试行这种改革试点。^[78]到1981年底，全国参加试点的工业企业有456家，分布在18个省、市、区。^[79]当时了解的国外情况是，除了苏联、东欧以外，其他国家的企业包括国有企业都不交利润，而是交所得税。这样，国务院决定在全国推行“利改税”。不过一步到位还不行，分两步走。1983年首先实行“利税并存”，对国营企业所创利润，先征收55%的所得税，剩下的45%再在企业与国家之间谈一个分成比例，一定三年不变。国营小企业按八级超额累进所得税交纳所得税，税后企业自负盈亏，国家不再拨款；但对盈利较多的企业收取一定的利润。^[80]决策者认为，第一步利改税不能解决问题，还有一个税后利润分配问题，仍然是利润总额分成的一个变种。但为了防止企业承包的办法大发展，先把阵地占住。当时国务院总理不赞成大面积推行企业利润包干，强调解决企业与国家的关系不能照搬农民内部的承包办法。^[81]

1984年推出第二步“利改税”，即从税利并存转向完全交税。税后利润留归企业支配，奖金在税后利润中提取，可取消奖金封顶，增加激励。为防止滥发奖金，通过征收奖金税实行工资奖金总额控制。决策者很重视第二步利改税，认为它可解决现体制的两大难题：一是部门地区分割；二是企业组织结构不合理，重复建设，落后挤先进。部门利益地区利益是上缴利润制度的产物。利改税后，所有企业都向当地税务局交税，在经济利益上与条条块块脱钩。中央对利改税寄予厚望，认为利改税是一把钥匙，可以解决一系列问题，为城市改革开辟道路。为了解决因为价格和政策因素造成的苦乐不均，在征收固定税率的所得税以外，设置了一种调节税，即对利润高的企业征收一定比例的调节税。企业基金制—利润留成制—以税代利制是80年代初处理国家与企业关系的三部曲。“利改税”的出发点，虽然有创造条件让企业自主经营、自负盈亏的考虑，但主要是为了保财政。所得税率过高，新创利润大部分被国家拿走，企业仍然没有多少积极性。价格体系不合理，调节税难以平衡苦乐不均，又带来“鞭打快牛”的问题。