依法治国与廉政建设（代前言）

刘海年^[1]

中国共产党十一届三中全会以来，在党的基本路线指引下，我国社会主义建设事业取得了举世瞩目的成就。但是，在各项建设事业迅速发展的同时，腐败现象也开始抬头和蔓延。它出现的领域，不仅在经济上，而且在政治上；不仅在主管财务的部门，而且在主管政工和人事的部门；不仅在企业、事业单位，而且在行政、司法和军事机构；不仅在基层，而且在上层；不仅发生于个别的人和事，而且相当一部分属于结构性和体制性的，许多事实令人触目惊心。近年来，对于各种腐败现象，人民群众不满情绪日增，社会舆论抨击之声渐长，党政领导斥责措辞严厉，执法和司法部门查处的腐败案件呈上升趋势。尽管如此，腐败现象并未得到有效遏制。江泽民同志在党的十五大政治报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。我们党是任何敌人都压不倒、摧不垮的。堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己。如果腐败得不到有效的惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持。”所谓党和国家生死存亡的政治斗争，也就是保持和丧失政权的斗争。中外历史和当今世界的许多事例告诉我们，人民一旦失去政权，不仅建设社会主义美好生活的前景将化为泡影，现有的、来之不易的成果也将付诸东流。

腐败为何如此顽固，廉政建设为何如此困难，除了要注意旧传统对人们思想观念的影响，主要应从制度的弊病上寻找根源。随着资本和市场经济的发展，权力也明里暗里进入市场。为了避免这种行为影响经济发展、社会稳定和统治阶级的根本利益，在社会的强大压力下，统治者们一直在采取各种对应措施，以图把腐败行为限制在一定范围之内。一般地说，成功者就能保持政权的稳固和延续；否则就招致统治的失败和政权倾覆。在中国，20世纪中叶国民党统治的失败和共产党革命的胜利就是突出的实例。反对腐败，实现廉政，曾是共产党在民主革命时期反对国民党反动统治的口号。它对于动员广大人民群众争取革命胜利，的确起过重要作用。时过半个世纪之后，中国共产党对内部又重新提出反腐倡廉，具有重要的现实意义。

改革开放之后，我国首先在经济领域变革了计划经济体制的僵化模式，逐步引进了市场机制。这是完全必要的，且非常正确的。在变革计划经济体制的同时，对于20世纪50年代至70年代在计划经济体制基础上形成的政治体制，也进行了一系列改革并取得了一定成效。但是，从总体上说政治体制改革力度不够，许多方面不能适应经济发展的客观需要。在体制转轨过程中，在市场调节机制不完备的情况下，加上一定程度的思想道德滑坡，利益驱动往往超出了限度。过去受到多方限制的以权谋私现象便泛滥开来，以至于权力和资本一起进入市场，各自以其所掌握的资源牟取利益，所获一部分用于弥补经费不足、增加职工福利，也有一部分装入私人腰包。真可谓“靠山吃山，靠水吃水”，“八仙过海，各显神通”。由于某些原因，社会上出现了不同形式的分配不公和各种腐败现象，致使包括党政干部在内的一部分人对是非和法纪界限的认识出现混乱；一部分人乘机浑水摸鱼，甚至铤而走险；另一部分人则对我们反腐倡廉的决心和能力提出了怀疑。

问题如何解决？对于触犯纪律和刑律的个人，国家已经撤了一批，关了一批，杀了一些，某种程度上也起了一定威慑作用。对于所谓结构和有关体制的腐败，国家也在进一步采取措施：国家机构正在精简冗员和转变职能，规定收支两条线，不准截流罚没款，禁止军队、武警和政法机关经商，等等。毫无疑问，这些改革措施如能真正得到贯彻执行，可以迅速见到成效。但是，这些基本上都属于应急措施，头疼医头，脚疼医脚。究竟如何办？邓小平同志说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”

根据邓小平关于民主与法制理论，江泽民同志在十五大政治报告中进一步明确提出“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。这是党在新形势下提出的治国方略，也给我国反对腐败、实现廉政提供了明确方向和重要契机。这是由于从总体说，既然腐败的主要根子在于体制上的弊病和不完善，那么反对腐败就必然要从改革和完善体制入手。不错，无论在历史上还是现实生活中都有个人（特别是领导人）和政党（特别是处于执政地位的政党）对自己的国家反腐倡廉做出过贡献，甚至做出过伟大贡献的范例，但从长远看、从总体上看，最根本的还是要靠完善制度。制度是由法律调控的，所以要靠法律、靠依法治理、靠法治。

事情很清楚，只有依法治国，坚持法治，才能逐步完善包括一系列反腐倡廉法律在内的我国社会主义法律体系；国家机关和国家工作人员在行使职权时，才有所遵循；才能严格贯彻民主集中制，根本上改变以言代法、以言坏法、个人说了算和法律无权威的现象。只有依法治国，坚持法治，才能使我国的行政机关做到依法行政，行政官员做到依法履行职责，提高行政效率；才能使对行政官员的考核和任用形成制度，做到选贤任能，扬善惩恶，对那些尸位素餐和以权谋私、犯有错误的官员予以应有的鞭挞和惩治，尽可能把对腐败行为的惩治控制在行政纪律范围之内，避免其发展到触犯刑律，不得不绳之以法的地步。只有依法治国，坚持法治，司法机构的内部秩序才能够确立，司法机构的外部关系才能够理顺，司法才不至于受这样和那样的干扰，宪法和法律确认的人民法院和人民检察院独立行使审判权和独立行使检察权才能得到切实保证，宪法和法律的尊严才能得到维护，实践中法律公平、正义的品格才能够实现。只有依法治国，坚持法治，才能真正发扬社会主义民主，才能使国家公共权力受到有效的监督，才能制约一些国家机关领导人在法律规定之外随意增设机构、增加人员编制，才能消除机构臃肿、人浮于事的现象，才能真正做到简政、勤政和廉政，建设一个真正的“廉洁政府”。

《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》均规定：党必须在宪法和法律范围内活动。这是邓小平总结国际共产主义运动和我国革命和社会主义建设经验后，对马克思主义政治学、法学以及党的建设理论的新发展。依法治国，坚持法治，将有利于改善和加强党的领导，使我们党能在领导中国社会主义建设事业日新月异前进的同时，自己也能永葆朝气蓬勃。

本书主要谈依法治国与廉政建设，从法律和制度之于廉政建设谈得较多。对于廉政建设，法治是重要的，但并非说除此之外的其他因素就可以忽视。在重视依法治理的同时，还应重视思想道德建设。法律和纪律属于他律，思想道德修养属于自律，自律与他律结合，才能培育出良好的社会文明。所以，要对国家工作人员和所有公职人员进行思想道德教育，培养高尚的职业道德，培养高尚的社会公德，树立为人民服务思想和爱国主义思想。此外，国家的法官、检察官、公务员和一切其他公职人员，都要培养自己的职业荣誉感，各行业应建立相应的自律机制。有一句古话叫作“正人先正己”，如果我们的国家干部和公职人员都能在反腐倡廉方面做出表率，处在依法治国、坚持法治的大氛围中，我们就能更快地去圆人民世代所期望的廉政之梦。

[1] 中国社会科学院法学研究所所长、研究员。