二 依法治国方略是保证国家公务人员永葆人民公仆本色的有效措施

一切国家机关及其公务人员，都应该是人民的公仆，这个命题并不是共产党人的发明，而是资产阶级启蒙思想家提出来，并在政治学说中做了多方面的深刻阐述。资产阶级民主革命家在夺取政权之后，也曾经把这个口号写在自己的旗帜上，然而任何一个资产阶级政府在实际上都从来没有办到过。马克思主义的创始人在总结世界上第一个工人阶级的政府——巴黎公社经验的基础上，创立了马克思主义的公仆理论。恩格斯1891年为马克思的《法兰西内战》单行本所写的导言中作了精彩的概括，他说：“公社一开始就得承认，工人阶级在获得统治时，不能继续运用旧的国家机器来进行管理；工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，一方面应当铲除全部旧的、一直被利用来反对它的压迫机器，另一方面应当以宣布它自己所有的代表和官吏毫无例外地可以随时撤换，来保证自己可能防范他们。”马克思、恩格斯充分地肯定了公社所采取的措施，指出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的，——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。……这样，即使公社没有另外给各代议机构的代表规定限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”列宁在十月革命前夕写作的《国家与革命》中对公社的措施给予了高度的评价，他说：“一切公职人员毫无例外地完全由选举产生并可以随时撤换，把他们的薪金减到普通的‘工人工资’的水平，这些简单的和‘不言而喻’的民主措施使工人和大多数农民的利益一致起来，同时成为从资本主义通向社会主义的桥梁。”在我国人民民主革命的过程中，以毛泽东同志为代表的老一辈革命家，继承和发扬了这一马克思主义的基本原则，将其概括为坚持“为人民服务”的宗旨，反复强调，中国共产党人除了人民的利益之外，没有任何别的特殊的利益。这就可以非常清楚地看出，在无产阶级夺取政权之后，一切国家机关及国家公务人员保持人民公仆的本色，以“为人民服务”为唯一宗旨是马克思主义的重要原则，是一切共产党人的根本立场，是检验真假共产党的政治标准。正因为如此，坚持为人民服务，不仅写入了中国共产党党章，而且写入了中华人民共和国宪法，使之同时具有了党章原则和宪法原则的最高权威。

坚持为人民服务的宗旨，主要的、也可以说是关键的是对国家机关及其工作人员和一切掌握社会公共权力的人的要求。从马克思主义经典作家的论述中可以清楚地看出，防止社会公仆变成社会主人，主要是指握有社会公共权力的机关及其工作人员。为了保证这一马克思主义原则的落实，我们长期采取了政治教育和组织管理的办法。在财富贫乏和严格计划经济的条件下，这是十分有效的。在革命战争年代和建国初期，我们就是依靠这种办法保证了良好的党风和社会风气。然而，在国家物质财富不断丰富和改革开放的条件下，坚持为人民服务的宗旨受到了严重的挑战，也可以说是传统的教育方法受到了挑战，马克思主义的原则好像变得不灵了，金钱拜物教似乎更神气了。一些政府机关及其工作人员，将公共权力变为私有，使之变成谋取部门、地方甚至个人、团伙特殊利益的工具。由于公共权力的蜕变，公仆自然地也就变成了主人；而真正的主人，在蜕变了的公共权力面前，就变成了任人欺凌的奴仆。这种现象已经严重到了无处不有、无时不在的状况，已经发展到了令人难以容忍的程度，已经引起了广大人民群众的深恶痛绝，已经到了痛下决心彻底解决的时候了。

在全面改革开放的历史条件下，如何坚持为人民服务的宗旨，防止社会公仆变成社会主人呢？党的十五大确定的依法治国方略为此提供了可靠的保障。

第一，人民主权思想是依法治国方略的灵魂，是公仆理论的核心。

江泽民同志在十五大报告中明确指出：“社会主义民主的本质是人民当家作主。国家的一切权力属于人民。”“发展社会主义民主，必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这就清楚地告诉我们，在中国共产党领导下的人民群众，是依法治国的主体，切实保证党领导下的人民当家作主，是实行依法治国的灵魂。忽略或放弃了这一点，就从本质上违背了社会主义的原则，就必然地要走到邪路上去。换句话说，坚持党的领导，保证人民当家作主，是实行依法治国的两个最基本的原则，离开了这两条基本原则，依法治国就无从谈起。而坚持党的领导的关键，是改善党的领导，进一步把党建设好。把党建设好的基本标准是：“要把党建设成为用邓小平理论武装起来、全心全意为人民服务、思想上政治上组织上完全巩固、能够经受住各种风险、始终走在时代前列、领导全国人民建设有中国特色社会主义的马克思主义政党。”在这里党风建设是关系到党的生死存亡的建设，“加强党的作风建设，根本的是坚持全心全意为人民服务的宗旨，充分发挥党密切联系群众的优势”。不难看出，党的领导、党的建设是同保证人民当家作主紧密联系在一起的。而人民当家作主，是人民利益的最高形式，只有保证了人民当家作主的国家主人翁地位，人民利益才能得到切实的保障。所以党的领导和人民群众当家作主是紧密联系、互为依存条件、不可分割的一个事物的两个方面。

从江泽民同志关于依法治国的论述中还可以看出，依法治国是依照国家的宪法和法律规定管理国家，保证国家各项工作都依法进行。我国宪法和法律作为社会主义类型的法律，其核心就是保障和实现人民主权，是以法律的形式，对人民革命取得的成果的肯定，是人民权力和权利保障的宣言书。这就从法律上规定了一切国家机关及其公务人员的权力都是人民赋予的，都是由人民选出来代表人民行使管理国家的权力的，人民是权力的本源、是权力的根基。而这个权力只能是维护人民利益的。如果这个权力走向了反面，成为欺压人民群众的工具，就成了异化的权力，就从根本上失去了它，人民群众就完全有理由不承认它，甚至推翻它。依法治国方略的确立，不仅在理论上，而且在实践上解决了人民依法维护主人翁地位的途径，那么也就找到了防止公仆蜕变为主人的途径。

第二，国家机关及其公务人员依法履行职责是依法治国的中心环节，是保证公仆与主人地位不发生错位的重要标志。

依法治国治什么，这本来在理论和实践中应该是很明确的问题。但是，由于我们国家经历了长期的封建社会，封建文化的发展可以说达到了登峰造极的程度，宗法观念和特权思想根深蒂固。在我国近现代史发展中，资本主义经济由于帝国主义列强的侵入，没有能够发展壮大起来，资产阶级作为阶级也没有能够成熟起来。因而，资产阶级反对封建主义的斗争就没有也不可能取得胜利。人民民主革命胜利以后，我们又急于否定和反对资本主义的东西，而对肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务的重要性估计不足，没有能够很好地开展反对封建主义政治思想影响的斗争。因而，在我们的干部队伍中，“官本位”思想、特权观念的影响远没有肃清，加之我们长期以来实行领导干部任命制，强化了在一些人头脑中本来就存在的一切唯上，一切对任命者负责的“宗主”观念。这就使本来十分清楚的问题变得模糊了。他们口头上也承认，依法治国，就是要依照法律的规定，管理国家的各项工作，各级国家机关和公务人员是由人民所委托，在法律规定的范围内行使职权。然而，在思想的深处总是把自己摆在了法律之上，自觉不自觉地把法律看作自己手中可以随意摆弄的工具，是治民的法宝，而自己则是掌握法律的主人，是可以不受法律约束的特殊分子。这是当前我们在实施依法治国方略中所遇到的重大的思想障碍。如果说，依法治国是人治到法治的伟大变革，那么克服这种思想障碍则是观念领域的一场深刻的革命。这里的核心是公仆意识的确立和强化。

实施依法治国方略，内在地要求一切国家机关和公务人员，必须在宪法和法律规定的范围内履行自己的职责。任何国家机关和国家公务人员的权力都是有限的，都是人民通过法律的规定所授予的。依法治国必须坚持这样的原则，即一切国家机关和国家公务人员，都必须依照法律的规定履行职责，超越法律的规定行使权力就是越权，是违法的；不履行法律规定的职责是失职，同样是违法的；在履行法律职责时，还必须遵循法律确定的程序，否则就是滥用职权，也是违法的。这些原则的贯彻，就以法律和制度的形式，保证了各级国家机关和国家公务人员的公仆本色。因此，在一定意义上讲，依法治国首先的和重要的是依法治权、治“官”，用法律确定国家机关和国家公务人员的职责，把国家机关和国家公务人员履行职责的行为严格限制在法律规定的范围内，在制度上保证公仆与主人不能发生错位。

第三，强化法律监督，健全权力制约机制是实施依法治国的制度保障，是防止委托授权关系异化的根本措施。

列宁早在1919年关于俄共党纲的报告中就曾指出：“苏维埃政权在原则上实行了高得无比的无产阶级民主，对全世界作出实行这种民主的榜样，可是这种文化上的落后却限制了苏维埃政权的作用并使官僚制度复活。说起来苏维埃机构是全体劳动者都可以参加的，做起来却远不是人人都能参加，这是我们大家都知道的。这决不是因为法律造成了障碍，如在资产阶级时代那样；恰恰相反，我们的法律有助于这样做。但只有法律是不够的。必须有大量的教育工作、组织工作和文化工作，这不能用法律迅速办到，这需要进行长期的巨大的努力。”^[2]正是从当时的俄国实际出发，列宁认为：“由于文化水平这样低，苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”^[3]我们今天的情况和列宁所讲的当时俄国的情况有了很大的不同，但是就劳动群众直接参加管理来讲，还是同列宁所处的情况有相似之处的，人民代表大会制度在法律上规定了是人民行使权力的机关，但实际上执行国家权力的仍然是少数人。这在实际上就存在着一个矛盾，作为人民意志体现的国家权力——社会公共权力与实际执行权力的少数人的意志的矛盾，即全体人民的整体意志要由少数人的个体意志来实现，这种社会公权形式在马克思主义理论中，实质上是阶级、政党、领袖关系的反映。人民通过暴力革命夺取政权之后，以民主法制的办法，建立起反映人民意志的国家权力机关，这是人类历史上一种根本变革。按照马克思主义创始人的观点，这时的国家作为阶级统治的工具，应放到历史博物馆中去。但是社会主义运动的实践证明，这个国家权力不仅不能放弃，而且还必须加强，只要有丝毫的削弱，人民革命的成果就可能丧失。而在实际上，这个社会公共权力并不是全体劳动者都能参加管理，只是少数先进分子代表劳动者实行管理。这一点在形式上是同以往剥削阶级国家的统治一样的。这种形式上的一致性，处于被推翻的剥削阶级及其政治、思想、文化的影响下，很容易使少数先进分子在反映人民整体意志的程度上受到侵蚀。也就是说，使国家政权的某些环节或部分在体现人民意志方面产生缺陷。社会主义运动的历史经验证明，这种趋势是客观存在的，是任何人都不可能否定的。苏联的解体、东欧的骤变就是最典型的证明。那么，如何保持这对矛盾的统一性呢？首先就是在不断提高劳动人民文化水平的基础上，吸收越来越多的人直接参加国家管理，参与国家公共权力的直接运行，这是最根本的办法。这也正是列宁所讲的：“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，直到取得完全的胜利。”^[4]其次，也是最现实的办法就是健全国家权力体系内部的制约机制，强化法律监督，从制度上保证少数意志薄弱者不能够违背人民意志去做坏事，一旦做了坏事，就能顺利地清除出去。从而确保人民整体意志的实现与少数先进分子个体意志的推行这对矛盾运动在限定的范围内自我调节，不至于发展到对立或对抗，而这限定的范围就是国家的宪法和法律。用法律的语言来讲，就是被人民依法推选出来担任国家公职的公仆，只能依照法律在委托授权的范围内行使职权，超越了授权，就要由监督制约机制主动地进行调整，这种调整是权力体系内部的自动调整，而不是外力的调整。这是人民权力体系同以往剥削阶级权力机制的本质区别。在依法治国方略的实施过程中，健全权力制约机制，强化法律监督是十分重要的环节，有大量的工作要做。特别是完善对“一把手”的监督制约机制是现行权力体系中最突出的问题，必须在政治体制改革中，从体制和制度上解决权力制约的问题，健全民主决策的法律程序，无论什么人，都不允许有法律之外的特殊权力，中国再不能出现毛泽东晚年的悲剧。