第一章 导论

一 引言

当前，科技进步推动生产力发展以及城镇化带动农民外出，使得农村经济社会形势发生了重要变化。这对农地利用和现代农业发展提出了新的要求。中央在大力推动承包经营权确权的同时，启动了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的修订工作。农业发展和农地制度改革又走到了十字路口。

农地利用的目标是促进农业经营和实现地尽其利，农地制度改革需要回应当前农业生产面临的问题。笔者及所在的研究团队多年来一直在全国范围内调查，谈到农业生产问题，印象最深刻的是湖北沙洋县的农民徐仁。^[1]徐仁耕种水田27.77亩，一共有50多块。由于地块细碎且高度分散，本地农机手都不愿意帮他收割水稻。徐仁只能靠“骗”不知情的外地农机手解决水稻收割问题。徐仁首先告知外地农机手自己有很多土地以吸引他们，然后带农机手先去看大田块，接着要求农机手收割完小田块的水稻后才能收割大田块的水稻，否则农机手收割完大田块的水稻后就不愿意收割分散的小田块的水稻了。尽管如此，徐仁还是无法雇请到农机手收割完全部田块的水稻，每年还需要人工收割小田块的水稻。徐仁需要依靠人工收割水稻的小田块有十几块，分散在不同的地方。

徐仁有两种方法解决雇请农机手的问题。一是徐仁可以将自己细碎化的土地连成片，二是徐仁可以与邻居合作，一起雇请农机手。在承包经营权已经分配给农民家庭、不允许土地调整的政策条件下，土地连片和生产合作都需要几户甚至十几户农民达成集体行动。但实际上，在农户承包经营权已经获得法律强有力保护的今天，占有小块土地的、数量众多的农民达成集体行动的交易成本巨大。在这种情况下，农民只能忍受农业生产的不利，甚至付出“流汗流泪又流血”的代价。

类似的集体行动难题在我国农业生产领域普遍存在。华中科技大学中国乡村治理研究中心土地整治研究课题组在湖北省四县市调查发现，由于农民之间难以形成集体行动，土地整治合并的大片土地只能按照之前的界线分割成细碎的地块分配下去。^[2]笔者在农村调查时也发现，农业综合开发、农田水利建设等国家公共投资项目以及技术推广等与土地细碎化格局相冲突；在农村人口大规模流动的背景下，土地市场化流转难以克服土地细碎化难题，不少种田大户因此放弃了土地流转，外出务工农民只能被迫抛荒土地。集体行动难题背后反映的是，小农户与大生产的矛盾凸显，土地细碎化是农业现代化发展的主要制约因素。

为解决土地细碎化问题，一些地方政府进行制度创新。如江苏省射阳县的“联耕联种”制度创新，同一片土地的小农户联合起来共同使用社会化服务，在小规模家庭经营基础上促成了规模经济。^[3]又比如，山东、广西的某些地方^[4]、湖北沙洋县^[5]、安徽繁昌县^[6]等地区通过土地调整将农民细碎化的土地连片并块，实现了土地连片集中耕种。这些制度创新无一例外都进行了农地调整，并在统分结合双层经营制度框架下发挥了集体统一经营功能。

理论界关于农地利用研究有高度共识。一般认为，集体所有制是一种低效制度安排，不具有经济合理性。一些认为土地集体所有制具有政治、社会效益的研究者也认为，土地集体所有制虽然能够满足农民土地均分的要求以及实现土地的社会保障功能，但以农业发展的效率损失为代价。^[7]土地调整与现代产权的稳定性、排他性要求相违背，土地集体所有制导致的产权残缺是农地利用低效的主要根源。^[8]学界对农地制度的批评尤其集中于农地调整及其带来的地权不稳定上。在以上理论研究的指导下，农地制度改革总体沿着强化农民权利和压缩集体权利的方向推进。20世纪80～90年代农地制度改革从稳定地权角度增加土地承包期限并逐渐限制乃至禁止土地调整。土地二轮延包以来的农地制度改革从扩大农地使用权权能的角度强化农民的土地权利。土地承包经营权物权化意味着集体权利丧失殆尽，农民的土地承包经营权几乎包括了除不准买卖土地外所有的土地私有产权权能，因此有学者把这种土地制度称为“准私有制”。

然而农地利用实践与理论研究之间存在诸多悖论。地方社会的制度创新实践表明，土地调整能够协调农民之间的利益关系和提高农地利用效率，土地集体所有制及统分结合双层经营体制也具有较高的经济效率。现存农地制度似乎并不如理论研究的那样已经严重损害了经济效率和阻碍了农村经济的发展。相反，强化农民土地权利反而进一步固化了地块细碎和产权分散格局，使得农地利用陷入农村公共品难以供给和土地细碎化难以克服的“反公地悲剧”中。^[9]

农地利用实践和土地政策法规之间也存在悖论。虽然中央一直在强化对农民的土地权益保护，但近年来农村社会反而出现了大规模的地权冲突。^[10]虽然中央一直在提倡“增人不增地，减人不减地”政策，不允许土地调整，但许多地区的土地调整一直没有停止过。贵州湄潭试验已经实施24年，农民对土地再调整的意愿仍然强烈，93%的被调查者同意按人口进行土地再分配。^[11]尽管中央一再要求加强对土地使用权流转市场的培育，鼓励农民在自愿、有偿基础上流转土地，但实际上土地使用权流转的进展非常缓慢^[12]，甚至有的地方农民宁愿撂荒，也不愿意流转土地使用权。当前中央及各级地方政府投入大量人力、物力、财力推动土地确权工作，但省、市、县、乡、村各级干部普遍对正在开展的土地确权工作感到困惑，也没有得到农民的积极响应。^[13]

仔细梳理现有文献，笔者发现，诸多农地政策的执行情况和农民的接受程度并不乐观。一般认为，这与基层干部对中央政策执行不到位有关，更主要是由于对农民的土地承包经营权缺乏更有力、更有效的保护。^[14]但是在农民的土地承包经营权已经获得《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等保护的情况下，还发生如此普遍的“政策执行不力，权利保护不力”现象，是不是农地制度改革出现了问题？我们如何理解农地利用实践与理论研究、制度改革之间的悖论？

农民在农地利用中遇到的主要问题是土地细碎化。农地细碎化问题是如何产生的？在土地细碎化条件下如何提高农地利用效率？如何理解地权实践与理论研究之间的悖论？如何理解普遍存在的“政策执行不力”现象？进而，在农业现代化和农地制度改革的大背景下，射阳、沙洋、山东等地区自发的制度创新给我们什么启示？这需要我们深入农地利用实践和农地制度运作中，研究土地细碎化问题以及如何进行有效治理。