第十五版前言

因为这本小册子的法语版要出版的缘故，我细致地把它从头至尾阅读了一遍。这是自它问世以来我第一次这样做。重读此书让我确信，考虑到我国独特的国会政体制度自这些篇章写成之后所经历的变化，如果不通过前言添加只言片语就让这本书再次呈现在读者面前，实在是不应该的。

我必须请现在正手捧此书的读者记住，这些篇章撰写于1883—1884年间。由于本书所描述的是一个有生命力的制度，就像其他所有的生命体都会持续不断发生微妙的变化一样（无论是形态还是功能），本书对美国政府的描述在今天看来，并没有我刚撰写此书之时所认为的那么准确。

恰如人们所料想的那样，这个问题在细节方面比在实质内容方面会更明显。比如，现在众议院的议员人数不是三百二十五人，而是三百五十七人；而这个数字无疑会因根据本年度的人口数量进行的重新任命而进一步增加；参众两院的委员会数量也会持续增加。现在众议院的委员会一般是六十个，而参议院一般超过四十个。由于强大的拨款委员会不断分化，众议院各种涉及“开销”的委员会数量还会增加。尽管在名义上控制国家财政的委员会一如既往的多，但现在的趋势是把对商业至关重要的权力集中到几个首要的委员会手中，这些委员会也是本书最常提到的。比如现在，几个部门的审计委员会对行政部门开销实施监督也已经有一段时间了，不再像以前一样只是在名义上进行监督。

自本书写作完成之后，原本试图限制总统对行政官员免职权的《任期法》已被废除；甚至在它被废除之前，在事实上已形同虚设。这部法律本是针对总统约翰逊的。约翰逊的任期一过，国会的执政党就发现很少有什么场合是非执行它不可的；它的合宪性也成问题，因此最终退居次要地位。当我在本书中写到关于这部法律的三言两语时，对这些事实没有给予足够考虑。

现在我以为，对财政部长的权力我也没有足够重视。无论如何受到立法精密的界定、指引和限制，他的权力在我国财政史上的许多紧要关头--特别是近年的财政史--都被证明是至关重要的。本书写作之后，这个国家已无数次利用政府发行债券的相关权力和控制财政资金分配的权利对金融市场发挥了决定性的影响力。然而，在这些事件中，他所实施的并不是政治权力，而是商业权力。他对市场出手相助，犹如一个银行家所为。他没有修改任何法律。他不过是做出促进货币流通使用促进借贷和投资的财政安排罢了。当一个经验丰富的银行家，比如盖奇（Gage）先生，担任财政部长的时候，要比由一个经验丰富的政治家负责财政部更让这个国家有安全感。

当然，上述这些都是细节问题。但也有一些实质性问题需要谈谈。

我现在也许不一定能够如我在1884年时说的那么自信，当时，我认为美国的参议院忠诚地代表着构成这个国家的几大元素，并为我们提供了一个审慎的、一般而言有节制的、不断改进的议院。现在，既得利益者对参议院的强大操控必然会比十六年前更强，它的政治特征也已经历了显著的改变。目前的发展趋势看起来是要把参议院打造成一个成功的党派管理机构，而不仅仅是一个规模较小、较审慎的众议院。然而，这些生命特征很可能是暂时性的，且很可能被轻易地夸大。我们现在还不知道它们是否会持续，或者是否应当持续，无论它们将我们引领向何方。

一个重要的问题--无论如何都是一个更具体而可视的问题--是众议院组织结构的逐渐一体化。众议院议长的权力扩张在近几年上了新台阶。大众现在对他空前地寄予厚望，希望他可以借助由其担任主席的小型规则委员会的手段（无论如何借助），来引导和控制众议院各种事项的全过程。当然这个过程不一定是由他独立完成的。这个规则委员会不仅负责时不时地重订和修改众议院的永久性规则，且日复一日地密切监督着众议院的事务进程，为它制定项目，甚至几乎控制了它的时间分配。委员会由五个议员组成；但是众议院议长和另外两个代表多数党的议员决定了委员会的行动；而委员会的行动又操控着众议院。因此它实际上规制着众议院各种议案的先后位次。在必要的时候，它决定了什么议案会被执行，什么不会被执行。它就像一个掌舵部门，但不用负担一个部门的公共责任，也不享有替两院说话的权利。它就像一台内嵌于单个议院之中、为其效命的私人党派机器。基于众议院规则已确定的一般程序或规则委员会的安排，议长本人不是作为规则委员会的成员，而是通过行使他在议会“准许”发言的权力，来决定个体成员可以提出哪些议案以供投票表决。

这明显在众议院中创造了一种公认的且足够集中的领导权，至少可以说已处于萌芽状态。国民开始意识到，单就众议院而论，议长和规则委员会必须在所有一般时期对议会会议的成败负全责。而国会的党团核心会议（congressional caucus）则退居次要地位，无须经常召集，除非大多数人对规则委员会的指引失去耐心或拒不服从。但是，这种新的领导体制，恰如其他与委员会体制相关之物一样，隐蔽的缺陷亦附随其身。它并不是那种在公开的议会上，在公共辩论中获得承认或辩护，并接受整个国家的检视和批评的领导体制。它单独整合了众议院，却抛开了参议院，没有将两院的政策进行统一。它所影响的议院，是辩论机会最少，而责任最没可能被合理有效地分配、追究的那个议院。它与真正的党派领导仅有遥远而局部的相似。

值得注意的最重大的转变，就是与西班牙的战争对于我国联邦制度中的权力分配和权力实施的影响结果。随着我们投入国际政治和遥远属国的行政管理中，总统被赋予了增加幅度极大的权力和更多展现建设性政治才能的机会--这便是那场战争最显著而重大的结果。当外国事务在一国的政治和政策中扮演着突出的角色，行政首脑必须成为它的领袖：必须做出初步判断，迈出行动的第一步，提供作为行动基础的信息，并对政府的行为提供建议，甚至在很大程度上控制政府的行为。现在的美国总统无疑在各种事务上冲锋陷阵，除了林肯总统，这种状况自1825年以来都未曾有过--当时这个新国家的首要任务是调整对外关系。现在要把总统的演讲稿一字一句印发和阅读并非难事。一些决定未来的重大事务就悬挂在他的抉择、品行和经历的绳索之上。属地的管理必然主要掌握在他的手中。这种奇特的变化也许会衍生出有趣的结果。

一方面，政府的新奖励也许会吸引到一批新的人才。这个国家也许会建立一个更好的行政机关，因为组建一个有能力承担起我们所肩负的新重担的行政机关是如此迫切。

另一方面，行政部门的新领导体制--鉴于其很大可能的持续性--将对我们整个政府运作方式产生深远影响。它可能会赋予各个行政部门首长对国会行动的新影响力。其结果是，一种新的权力整合方式将替代现有的大众会议（mass meeting）式的治国之术。它也可能会让本书悲哀地成为过时之物。

伍德罗·威尔逊

1900年8月15日于普林斯顿大学