III

《国会政体》的出版使威尔逊一举成名，成为新兴政治学领域的全国知名学者，也帮助他顺利地找到了大学的教职。他从霍普金斯大学获得博士学位后，先是在布林茅尔学院教书，经过几番辗转，于1890年在朋友的帮助下，进入普林斯顿大学。在普林斯顿，他先是担任法理学和政治经济学教授，1902年出任校长，一直到1910年他竞选新泽西州州长并成功当选时为止。自1885—1910年的二十五年是威尔逊学术创作的高潮阶段。他在1890年出版了《国家》（The State）一书，这是一部极受欢迎的政治学教材，威尔逊在其中挑战了美国人惧怕和厌恶政府的传统观念，提出政府是可以被用来医治社会疾病和推进公共福利的。威尔逊随后出版了两部美国历史著作，分别是《分裂与联合》（Division and Reunion, 1893）和《美国人民史》（History of the American People, 1902），在当时的学界里得到了很高的赞誉。也就是在这一时期，威尔逊将注意力转向行政学的研究。这个被威尔逊称为向“实践科学”（practical science）的转向自1885年《国会政体》脱稿之后就开始了。当年威尔逊写了《统治的艺术》（The Art of Governing）一文，但此文未能得到发表，威尔逊并没有放弃，利用1886年在康奈尔大学的演讲机会，重新写作了一篇。1887年，创刊不久的美国《政治学季刊》发表了这篇名为《行政学研究》（The Study of Administration）的长篇论文，奠定了威尔逊在美国公共行政学领域的开拓者的地位。

《行政学研究》关心的问题是政府施政的正当性和施政能力的建构，用威尔逊的话说，他希望探讨（1）一个政府如何能够做到既是“正当的”又是“成功的”，以及（2）一个政府如何能够做到以最低的资源消耗获得最大可能的效率。这些问题在威尔逊看来是极为重要的政治学问题，因为政府的施政与运作是公权最明显的表现形式，是“行动中的政府”（government in action）；美国政治之所以出现腐败、混乱和低效，原因之一是美国人从未研究过行政科学的问题。他告诫说，“操作一部宪法现在要比制定一部宪法更加困难”，所以宪法的实施也是一个宪法问题，但与此同时，“行政领域是一个商业领域”，它包含了超越党派政治的技术程序，所以，为了使政府有效，党派控制的选举政治必须与政府的行政运作区分开来，而所谓行政研究，就是“从混乱和试验中找到具有科学精神，并建立在稳定的原则基础之上的”执政方式，从而使执政与宪法的原则保持步调一致。对于当时正在实施的文官体制改革，威尔逊认为，它是更大改革的前奏，是在净化“官场生活的道德气氛”，最终目的是要使政党政治与国家行政分离，让公权的行政机构成为公共服务体制，并赢得公众的信任。这些理念与“科学治理”思想十分接近，后者将成为威尔逊任总统时期进步主义者所信奉的金科玉律之一。

令人略感意外的是，威尔逊在《行政学研究》中还提出了两个颇为新颖的观点。第一，他呼吁建立一种属于美国的，适用于美国本土的行政科学。他认为，长期以来美国学者都是在学习和使用欧洲的“科学”，但欧洲的“科学”仍然是“一种外国科学”（a foreign science），它是为了欧洲的自我需要而设计的，与美国国情并不沾边，美国是“一个复杂、多样”而且权力高度分散的国家，如果真的要采用欧洲的行政学的话，“我们必须要将其美国化（Americanizing it），不仅仅是在语言形式上，而且必须在思想、原则乃至目标上都将其彻底地（radically）美国化”。这种在社会科学上的“民族主义”自觉与他写作《内阁制政府》时对英国政体的崇拜显然有了明显的变化。第二，他呼吁权力与责任挂钩。这一思想他在《国会政体》中曾经有所暗示，在《行政学研究》中则和盘托出。威尔逊认为，权力本身并不是“危险”，只有那种因过度分散而变得不负责任的权力才会成为一种危险；所以权力、信任与责任必须连为一体，这也是建立有效政府的关键所在。他认为，只有给予行政机构的部门首长高度自由的任意权，他们才会有受到信任的感觉，而一个部门首长所掌握的权力越大，他就越不可能滥用权力，反而会变得更为警觉，更为冷静，视野也会更高；而如果他的权力越小，他就越会感到自己的地位卑微和不受重视，因此也更容易渎职和玩忽职守。无独有偶，就在《行政学研究》发表前的两个月，英国政论家和历史学家阿克顿勋爵（Lord Acton）在给友人的信中写下了时常为后人引用的名句：“权力易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”（Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely）。威尔逊并不这样认为，他似乎在反驳：权力并不必然导致腐败和权力滥用，如果将权力与责任挂钩，掌权者的权力越大，他的责任感也就越强，而巨大的责任感可以对他形成一种阻止其滥用权力的道德压力。

直到1908年，威尔逊才有机会再度回到宪制研究领域，发表《美国宪制政府》（The Constitutional Government in the United States）一书，完成他的“宪制三部曲”中的最后一部。该书是由威尔逊在哥伦比亚大学所做的系列演讲集结而成，从内容到写作都要比二十三年前的《国会政体》丰富许多，展示了一个成熟的政治学者对美国宪制的看法。如果说《国会政体》是一部论战式的政治学论文，《美国宪制政府》则更像是一部面面俱到的大学教科书，涵盖了与宪制相关的八个主题，包括宪制的定义、美国宪制的历史演进、总统部门、众议院、参议院、联邦法院、州与联邦政府的关系，以及政党政治。在内容安排上，《美国宪制政府》将总统部门放在了众议院和参议院之前。威尔逊无疑意识到，美国宪制已经发生了许多变化，总统职位的权力和威望通过共和党人西奥多·罗斯福的执政已经得到了大大提升，而美国在国际舞台上的崛起和国内的进步主义改革都要求总统扮演更重要的领导角色。虽然此时距离威尔逊入主白宫还有五年的时间，《美国宪制政府》的写作已经表现了威尔逊对总统应有的领导力的期待。

事实上，他对宪制、宪法和宪法的功能等也有了与先前不同的认识。何谓宪制（constitutional government）？威尔逊开篇便指出，宪制不是指一个拥有成文宪法的政府，或一个事事遵循宪法条例来施政的政府；宪制是一种建立在“统治者与被统治者之间明确达成的理解之上”的一种制度，它的核心原则是“政治自由”--即被统治者有权“根据需要和利益来修正（adjust）政府”。衡量一个政府是不是宪制政府，威尔逊说，关键在于它是否为个人提供一种保护自己免受不正当侵犯的工具和手段，而这正是英美宪制主义的真谛所在--政府不是包办一切的，而是为个人提供制度保障，“让每个人能够做到自己照顾自己”。所以，在他看来，一个理想的宪制应该包括政治自由的原则，一个法治政府，一个代表人民而不是代表政府的议会，一个有效的行政机构，以及一个能够反对政府武断权威的独立的司法机构。威尔逊的定义显示，他至少抛弃了制宪时代的大部分宪制理论，将政治自由界定为宪制的核心价值，将政府的更新视为宪法的生命力所在。这些都反映出他所处的进步时代的改革精神。

与二十三年前写《国会政体》相比，民族国家（nation-state）的建构更是西方世界政治的一种潮流，威尔逊对此有清楚的认识，并在《美国宪制政府》中强调了宪法在建构民族国家时所具有的政治功能。他认为，1787年制宪的时候，美国十三个州并不是“一个真正的政治共同体”，而是许多个不同的单独的共同体的集合，但因为联邦宪法的实施，美国逐步演变成为一个内部在思想、利益、原则和行为方式上相同的国家。他对内战时期旧宪制秩序的失败一笔带过，而是强调美利坚国家的一体性，这种立场与激进重建之中南部白人对联邦的看法有了相当大的距离。与稍早的黑格尔、马克思一样，他对国家的发展也采取一种社会进化论的看法，但他将宪制视为国家发展的最高阶段，因为只有在这一阶段人民才会对自己的利益需求和政治权力的功用有清楚的认识，并拥有独立自主的政治见解，愿意跟随自己选举产生的领袖人物；但他警告说，一个国家要达到宪制阶段，不能靠一时的冲动，而是必须靠“实践”，靠“漫长的经验养成和积累”，而宪法的功能则帮助创造“共同的理解、共同的利益、共同的愿望、共同的习惯”。与此同时，威尔逊也认识到，美国在表面上似乎已经是一个“政治民族”，但在内部却并没有做到“完全的相融”，仍然“包含了处于不同发展阶段的共同体”。

那么，谁能够领导宪制国家的发展？威尔逊认为，非总统莫属。之所以如此，是因为总统是国家领袖，是国家事务中“唯一的（代表）全国的声音（national voice）”，只有总统能够指引人民发挥“国家的想象力”，因为他所代表的“不是某一选区的选民，而是全体人民”。在这里，威尔逊借用《行政学研究》中阐述的观点，强调宪制的发展不是依靠抽象理论的建树而进行的，而必须通过实际的“领导力和控制力”的展现才能实现，在这个过程中，一个政治家（statesman）的能力（威尔逊称之为“艺术”）就在于他能以一己之力将不同的政府部门融入（一种）有效的合作之中，从而去争取共同的目标。威尔逊对总统领导力的描述和期待，并非是空穴来风，他显然从西奥多·罗斯福的执政经历中，看到了总统在宪制国家的发展中可能发挥的巨大影响力，而这一切在《国会政体》写作的“弱总统”年代都是并不存在的历史。

《美国宪制政府》对立法部门的讨论基本延续了《国会政体》的思路。威尔逊仍然继续批评国会的权力扩张，国会立法与公众脱节，以及因权力分散而出现的国会“无领袖”状态，但语气已较从前大为缓和。对联邦司法机构的讨论虽然是新增内容，但威尔逊没有将司法权放在权力博弈的层面上来展开讨论，而是更多地讨论联邦法院作为“我们整个体制的平衡器”的功能，以及法院如何在个人权利与政府权力之间始终保持一种“良好的平衡”。

最具新意的是威尔逊对联邦制和政党政治的讨论。威尔逊之所以在《美国宪制政府》中新辟一章来叙述州与联邦的关系，很可能与此刻南北区域的白人社会正在走向“和解”（reconciliation）的大环境有关。虽然没有讨论内战与重建的经历，但威尔逊强调，州与联邦政府的关系是“我们宪制中的根本问题”，并指出美国历史上“几乎所有的大的内部危机都是由州与联邦的权力之争而起”。在叙述联邦制变化的历史中，他指出州与联邦政府之间的权力划分并非是固定不变的，而是一直处于动态之中。但他也指出，联邦权力的扩展很多情况下是以不通过宪法修正案的方式进行的，尽管这一说法并不错，但无论是当时还是后来的读者会对威尔逊的这番议论感到吃惊，因为他忽略了重建时期的第十三、十四和十五条修正案对联邦制的革命性改变（也许威尔逊此刻仍然不愿意接受这种改变）。与此同时，他再次重申宪法进化论的观点--即宪法不是“一部干巴巴的法律文献”，而必须是“一辆生命之车（a vehicle of life）”。“如同国家的生命在不断发生变化一样……对这部文献（指宪法）的解释也必须是变化的”。

在指出联邦政府权力不断增大的同时，威尔逊同时强调州在联邦体制中的重要性，并对州与联邦的关系做了一种非常“美国式”的解读。他认为，美国宪制的独特之处并不是联邦政府的三权分立与制衡，而是联邦制内的州和地方所拥有的“极度活力”（extreme vitality），正是州的自主与自立为美利坚联邦的成长提供了源源不断的力量。林肯在1861年的就职演说中曾对南部各州的州权至上理论予以驳斥，提出联邦先于州产生，州不可能独立于联邦而存在；威尔逊则将林肯的说法颠倒过来，认为联邦的基础在于州，各州通过制定自己的宪法而首先得以诞生，然后只是要求联邦政府对州的联邦成员的资格进行认可--它们并不是在祈求联邦政府赋予它们生存权，因为州本身就是而且已经是一个由内力而不是由外力推动而诞生的政治共同体。威尔逊甚至比喻说，美国体制下存在多个“政治实体”（commonwealths），它们不是因为受到邀请而来加入联邦这个“人工建构的花园”的，相反，它们是自发产生的，换言之，州的诞生是在“自由空气养育下生活的人们所具有的一种不可遏制的天性使然的结果”。州的自发性和多元性给了美国宪制体制极大的“弹性”，所以联邦制对于美国政体来说是一种正常而自然的体制。这里我们看到，威尔逊对联邦制的态度与二十三年前写作《国会政体》时也有了明显的变化。

政党与宪法的关系是威尔逊在《美国宪制政府》中讨论的最后一个主题。在这里，他摒弃了早年对政党政治的批判，反而将政党视为建构国家政治共同性的一种重要机制，因为“没有政党，全国的选民就无法联合起来，针对具有全国意义的问题形成一种全国性的判断”。如同对总统的作用具有新认识一样，威尔逊将政党也视为一种“国家建构者”（nation-builder）。他认为，在美国发展的一百多年的历史上，如果没有组织有序的政党，利用它们的广大而细密的组织网络，将碎片式的和千差万别的地区利益与情感整合起来，美国很难形成统一的国家发展规划。他甚至认为，美国之所以没有出现分崩离析的状态，是因为政党的纪律和热情“将我们维系在一起”（held us together）。在《美国宪制政府》的结尾，他再次强调宪制的核心内容--“统治者与被统治者之间的理解”，正是因为在每次面临“事物转折”的时候，统治者与被统治者相互之间都需要达成“一种新的、友好的和容易获得的……理解”，宪制政府的生命力才能不断得到更新。

对威尔逊来说，《美国宪制政府》的写作与出版具有非同寻常的意义。它是威尔逊在美国宪制研究领域的收官之作，虽然名气上最终没有超越《国会政体》，但却更全面，也更冷静地描述了美国宪制的结构与运作。更为重要的是，它完成了威尔逊自年轻时代就拥有的一个夙愿--写一部可与白芝浩的《英国宪制》相媲美的美国宪制著作。也许，这个夙愿对于威尔逊来说已经不再像二十年前那样重要和激动人心，此刻的他已经在思考跨入人生的另外一个阶段--从宪制的研究者变成宪制的实践者。《美国宪制政府》发表两年之后，威尔逊被新泽西州的民主党大佬相中，推荐他竞选州长。1910年，威尔逊就任新泽西州州长，在两年的时间内实施了一系列反映进步主义精神的改革。1912年他被视为进步主义运动的同盟者，在共和党发生分裂的情况下，当选美国总统，并在1916年成功地连

选连任，在美国进步时代的政治和经济改革历史上留下了光辉但也不乏争议的一页。然而，1919年当他从巴黎和会带回他为之付出许多心血的《凡尔赛和约》，提交给国会参议院批准的时候，他却遭遇了政治生涯中的最大挫败--参议院拒绝批准《凡尔赛和约》。1879年，威尔逊的本科论文《内阁制政府》对参议院掌握的对外条约审批权进行了猛烈的抨击，当时《国际评论》杂志的主编亨利·卡波特·洛奇（Henry Cabot Lodge, Jr.）接受并发表了威尔逊的论文。四十年之后，两人的交往发生了逆转，已经是共和党参议员的洛奇在参议院领导了反对批准《凡尔赛和约》的活动，断然拒绝了威尔逊在国际政治中的最得意之作。总统的权威无论如何强大，最终无法绕过三权分立与制衡所建立的制度沟壑，威尔逊对此一定有一番五味杂陈的感想。但不可否认的是，他从《内阁制政府》到《国会政体》和《美国宪制政府》的写作代表了对当时的美国宪制的一种诚实、透彻、具有深刻洞见的批判，这种批判帮助建构了进步时代宪制改革的精神动力，而进步时代则为现代美国的出现奠定了基础。

王希

2018年4月8日于北京