第二章 一审应诉的主要工作

《行政诉讼法》第67条规定,人民法院应当在立案之日起5日内,将副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内,将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的,不影响人民法院审理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第34条规定,根据行政诉讼法第36条第1款的规定,被告申请延期提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起15日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后15日内提供证据。逾期提供的,视为被诉行政行为没有相应的证据。《关于加强和改进行政应诉工作的意见》第3条规定,认真做好答辩举证工作。被诉行政机关应严格按照行政诉讼法的规定,向人民法院提交答辩状,提供作出行政行为的证据和依据。要提高答辩举证工作质量,做到答辩形式规范、说理充分,提供证据全面、准确、及时,不得拒绝或者无正当理由迟延答辩举证。

根据上述法律规定,行政机关在一审应诉工作中,需做好以下工作:

一、收到应诉通知后的准备工作

(一)判断是否需要主动停止行政行为的执行

根据《行政诉讼法》第56条第1款第1项的规定,诉讼期间,不停止行政行为的执行。但被告认为需要停止执行的,裁定停止执行。

因此,如果存在行政行为继续执行导致损失扩大且无法挽回的情形时,行政机关可以主动停止行政行为的执行。

(二)判断是否需要提出管辖权异议

1.管辖权异议需要在答辩期内提出

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第10条第1款规定,人民法院受理案件后,被告提出管辖异议的,应当在收到起诉状副本之日起15日内提出。因此,行政机关提出管辖权异议,应当在答辩期内提出。

2.管辖权异议的考量要素

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第11条,有下列情形之一的,人民法院不予审查:(一)人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件,当事人提出管辖异议的;(二)当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议,在第二审程序中提出的。

因此,在上述两种情形下,行政机关不应提出管辖权异议。

(三)在答辩期限内提交答辩状、证据、法律依据、委托手续等应诉材料

在审判实践中,人民法院一般通过邮寄送达或直接送达的方式向被告送达起诉状副本。直接送达的,被告法定的答辩期限一般是和人民法院应诉通知书的规定一致的,即送达之日起15日内;邮寄送达的,被告法定的答辩期限可能与人民法院应诉通知书的规定不一致,应诉通知书的起算期限一般为寄出之日,而依照法律规定,被告答辩的起算期限应为收到邮件之日,在此种情形下,行政机关工作人员应注意保存邮寄单等接收邮寄的材料,以作为本机关答辩期限的有力证据。

行政机关作为一审被告,应在答辩期限内按应诉通知书规定的份数向法院提交答辩状及证据和法律依据,如应诉通知书规定应提交正本1份,副本2份,则应诉人员则应向法院提交3份答辩状及证据和法律依据。同时,应诉人员在向法院提交答辩状时,可以向法院提交相应的身份证明及委托手续材料(各1份),如法定代表人身份证明、机关负责人身份证明、授权委托书等,行政机关负责人不能出庭的,则需提交1份机关负责人不出庭说明。

(四)确认行政机关负责人或者工作人员出庭事宜

《行政诉讼法》第3条第3款规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

1.机关负责人的范围

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第128条规定,行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1~2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。

2.机关负责人必须出庭情形

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第129条规定,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。

被诉行政机关负责人出庭应诉的,应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。

行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

3.行政机关相应的工作人员的界定

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第130条,行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。

被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

4.相关手续的办理

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第131条规定,行政机关负责人出庭应诉的,应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务的材料。

行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书,并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。

因此,行政机关在出庭准备阶段,应当确认具体的出庭人员:

1.行政机关负责人出庭的,携带机关负责人出庭手续

如果是法定代表人出庭,除提交“法定代表人身份证明”以外,无须携带其他手续;如果非法定代表人的负责人出庭,需要另行出具“机关负责人身份证明”。

示范文本1:

机关负责人身份证明

×××同志,在我单位任副职务,是我单位的机关负责人之一。

特此证明。

单位名称 (公章)

年 月 日

2.行政机关负责人不能出庭的,需要出具机关负责人不出庭说明

示范文本2:

机关负责人不出庭说明

×××人民法院:

我单位机关负责人,因为______原因,均不能出席贵院于 年月 日的案件开庭,已委托我单位工作人员出庭应诉,特此说明。

单位名称 (公章)

年 月 日

(五)确认是否需要委托律师出庭

随着政府法律顾问制度的普及发展,目前许多行政机关已经聘请了律师代理本机关诉讼活动,委托律师参加行政诉讼的,需要做好以下几个方面的工作:

1.制作授权委托书。授权委托书应载明委托人和受托人基本信息、委托事项、委托时间、委托权限等内容。

2.与律师充分沟通行政诉讼答辩状及证据、法律依据。律师作为专业的法律从业者,可以对行政机关起草的行政答辩状、证据和依据准备提出有针对性的修改意见,提高行政机关诉讼的准确性。

3.协调好出庭时间。人民法院有时向行政机关通知开庭时间,有时向律师通知开庭时间,所以行政机关工作人员和律师之间需要做好协调工作,保证双方都能够按时参加庭审。

示范文本3:

授权委托书

委托单位××,……(写明名称、地址等基本信息)。

法定代表人(或负责人)××,……(写明姓名、职务等基本信息)。

受委托人××,……(写明受委托人的基本信息如姓名、性别、年龄、工作单位、住址;受委托人是律师的,则写明律师姓名和所在律所)。

现委托上列受委托人在……(写明案由)一案中,作为我方诉讼代理人。

代理人×××的代理事项和权限为:

委托单位:(盖章)

年 月 日

(六)确认是否向法院申请延长答辩期限

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第34条的规定,根据行政诉讼法第36条第1款的规定,被告申请延期提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起15日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后15日内提供证据。逾期提供的,视为被诉行政行为没有相应的证据。

因此,在应诉工作中,如因部分行政诉讼案件,波及时间范围广,案卷材料数量巨大,加上行政机关内部签字盖章程序较为严格,法定15天的举证期限不是很充足,不可能在答辩期内完成答辩工作的情况下,行政机关可以考虑向人民法院申请延长答辩期限,争取为答辩工作留出充分的时间。

(七)确认解决行政争议的方案

在行政诉讼中,在解决行政争议的目标下,有些行政争议可以依法通过和解或者调解的方式解决,因此,行政机关应综合考量案件情况,来决定行政争议的解决方式。对于行政行为合法适当的案件,应全面答辩应诉,采用法院裁判的方式解决行政争议;对于行政行为可能被判决无效、违法或不当的案件,可以根据具体情形采用以下3种方案:(1)仅请求法院裁定驳回起诉;(2)请求法院裁定驳回起诉和判决驳回诉讼请求并行;(3)在答辩同时,和行政相对人协商和解。

二、收到开庭通知后的主要工作

(一)出庭准备工作

在审判实践中,人民法院一般通过电话通知或邮寄开庭通知书的方式,告知法院开庭的具体时间、审判庭、本案的承办法官、书记员等。该阶段,应诉人员需要注意以下问题:

1.确认本机关负责人在开庭当天是否能够出庭。能够出庭的,负责人、工作人员(律师)应会商庭审分工安排,保证机关负责人对涉案事实和法律依据有基本的把握;不能够出庭的,尚未向法院提交机关负责人不出庭说明的,应尽快制作并向法院提交。

2. 进行证据原件、原物核对,开庭应携带证据原件、原物。

3.核对授权书(法定代表人身份证明、授权委托书)和机构主体文件(如组织机构代码证复制件或社会统一信用代码证复制件、“三定规定”)是否提交。

(二)出庭应诉工作

1.一般法庭审理顺序

《中华人民共和国人民法院法庭规则》第16条第1款规定,人民法院开庭审判案件应当严格按照法律规定的诉讼程序进行。一般情况下,行政诉讼的庭审活动按照下列步骤进行:

(1)法庭宣布庭审纪律;核对各方当事人和代理人身份;审判长宣布开庭,并宣布合议庭组成人员,告知诉讼权利义务,询问双方是否申请回避;

(2)原告宣布被诉行为或原告宣读起诉状;

(3)被告宣读被诉行为内容或/及被告宣读答辩状;

(4)法庭调查被告的职权;

(5)法庭调查被告作出行为的程序;

(6)法庭调查被告的认定事实和证据(被告举证,原告和第三人质证);

(7)法庭调查被告的法律适用;

(8)原告举证(被告和第三人质证);

(9)第三人举证(原告和被告质证);

(10)法庭询问;

(11)法庭辩论;

(12)最后陈述;

(13)休庭;各方查阅笔录并签字。

2.庭审各阶段侧重点

在庭审过程中,行政机关出庭人员的主要工作是围绕被诉行政行为的合法性展开,核心的工作程序集中下列阶段(为便于表述,以下内容的排序并非严格按照庭审顺序进行):证明职权(第4步)、法定程序(第5步)、出示法律依据(第7步)、法庭调查与质证(第6、8、9步,)、辩论阶段(第11步)、最后陈述阶段(第12步)。出庭人员需要对被诉行政行为涉及的事实和法律问题重点向法庭陈述,证明行政行为的合法性。出庭人员在上述阶段需要证明的侧重点是不同的,具体如下:

(1)证明职权阶段

《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

根据上述规定,原告对行政机关行政行为不服的,可以向人民法院提起诉讼。在该阶段,出庭人员应根据案情需要,向法院证明本机关享有作出被诉行政行为的职权或不享有该项职权,证明的主要方式为提交相关的授权法律规范。从效力等级上而言,法律依据包括宪法(一般不提交)、法律及全国人大及其常委会的有关决定、行政法规、地方政府规章、部门规章,上述法律依据对行政机关的职责规定不够明确的,还可以提交规定本机关职责、机构和编制的“三定规定”。

(2)证明法定程序阶段

该阶段出庭人员的主要工作是向人民法院提交证明本机关所作行政行为符合法定程序的法律依据和事实证据。比如,《政府信息公开条例》第24条规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第2款规定的期限内。根据上述规定,行政机关应在法定期限内向信息公开申请人作出回复。为证明本机关所作答复符合法定期限,出庭人员即应向人民法院提交下列证据材料:①收到信息公开申请时间的证明材料;②延期答复的,需提交延期答复告知书及送达证据;③涉及第三方权益的,需要提交征求第三方意见的起始时间和终结时间的证明材料;④作出答复时间的证明材料。

(3)出示法律依据阶段

该阶段,出庭人员主要工作在于,向法庭提交本机关为作出被诉行政行为而进行调查、询问、勘查等工作,以及最终作出行政行为所依据的法律规范。行政机关作出任何行政行为都要有法律规范的授权,因此出庭人员提交的法律规范要全面、具体、明确,本机关所作行政行为所依据的全部法律规范均要提供,且需要注明各法律规范的生效日期,有上位法和下位法的还应梳理二者的关系。此外,作出行政行为所引用的法律依据要精确到条、款、项、目。

(4)法庭调查与质证阶段

该阶段,法庭会对案件相关事实进行询问,应诉机关应当有针对性地如实回答法庭提问,配合法庭了解案件相关事实及法律焦点。原告、被告、第三人均可能提出相关的证明材料,出庭人员除向人民法院提交证明本机关所作行政行为合法性的事实证据外,还需对原告和第三人提交的证据的合法性、真实性、关联性进行质证。该阶段是法庭查明事实的重要阶段,出庭人员提交的证据应做到全面、客观、充分,对于原告和第三人提交的证据应严格地进行质证,确保不利于本机关的证据能够不为法院所采纳。

(5)辩论阶段

该阶段,出庭人员主要工作在于:和原告、第三人就本案的事实、法律依据、法定程序等事项进行辩论;提出本机关作出被诉行政行为的理由和依据;反驳原告、第三人的无理主张和说法;向法庭说明被诉行政行为是合法且合理的,不存在违法的事由。

(6)最后陈述阶段

该阶段,出庭人员应声明是否坚持答辩请求,并对己方的主要观点进行总结,使法庭知晓己方的答辩策略和答辩理由。

3.不同类型案件的审理侧重点

法庭在审理不同类型案件时的侧重点也是不同的,本文主要对撤销之诉、履责之诉、行政协议之诉、复议机关作为共同被告之诉、规范性文件附带审查之诉、变更之诉6种案件的审理侧重点进行简单介绍。应诉人员应当针对法院的审理侧重点进行应诉答辩:

(1)撤销之诉

撤销之诉是指原告请求判决撤销行政机关行政行为的诉讼。法院在撤销之诉中侧重审查下列事项:

①行政机关是否超越职权或滥用职权作出被诉行政行为;

②行政机关认定的事实是否准确;

③行政机关适用的法律依据是否准确、全面,适用规章或规范性文件的,规章或规范性文件是否和上位法相符合;

④行政机关作出行政行为是否严格依照法定程序进行,是否全面履行了受理、调查、询问、听取申辩、处理等程序。

(2)履责之诉

履责之诉是指原告请求判决行政机关履行职责的诉讼。法院在履责之诉中侧重审查下列事项:

①原告请求的事项是否属于被诉行政机关应履行的职责;

②属于行政机关依申请履行职责的事项,原告是否提起有效申请;

③行政机关应主动履行职责的事项,是否存在不履行职责的法定事由;

④原告起诉时行政机关履行职责的期限是否到期;

⑤行政机关是否已经履行了职责。

(3)行政协议之诉

行政协议之诉包括两种情形,第1种是原告起诉行政机关不依法履行、未依照协议约定履行协议的诉讼,第2种是原告起诉行政机关单方变更、解除行政协议的诉讼。其中,法院在第1种行政协议之诉中侧重审查下列事项:

①原告主张的法定义务或者约定义务是否存在;

②行政机关是否已经履行了法定义务或者约定义务;

③原告是否违约在先,导致行政机关无法履行义务。

法院在第2种行政协议之诉中,侧重审查下列事项:

①行政机关是否有权单方变更或者解除协议;

②行政机关单方变更、解除的条件是否成就;

③行政机关行使单方变更、解除权是否符合法定或者约定程序。

(4)复议机关作为共同被告之诉

复议机关作为共同被告之诉是指复议机关决定维持原行政行为的,从而与作出原行政行为的行政机关共同做被告的诉讼。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第135条和第136条的规定,人民法院对原行政行为和复议行为的合法性同时进行审查并分别作出判决。就原行政行为的合法性,由原行政机关和复议机关共同承担举证责任,但是可以由一方完成举证行为。

实践中,一般由原行政机关完成对原行政行为合法性的举证;但是如果复议机关根据在复议程序中调取的证据维持原行政行为的,该举证行为可以考虑共同完成或者由复议机关完成。

此外,复议机关需要对复议程序的合法性进行举证。法院对复议程序侧重审查下列事项:

①复议机关何时收到复议申请;

②复议机关是否作出并送达受理决定;

③复议机关是否按期向复议被申请人发出答复通知书;

④复议被申请人是否按期答复并提交相应证据、法律依据;

⑤复议机关是否在法定期限内作出并送达复议决定书。

(5)规范性文件附带审查之诉

规范性文件附带审查之诉是指原告认为行政行为所依据的规范性文件不合法的,在对行政行为提起诉讼时,一并请求对该规范性文件进行审查的诉讼。法院对规范性文件附带审查之诉侧重审查下列事项:

①被诉行为是否合法合理。对于被诉行为是否合法合理的审理,准用撤销之诉、履责之诉及行政协议之诉的审查侧重点。(见本章其他部分)

②被诉行为所依据的规范性文件是否属于附带审查的范围。

③规范性文件是否合法。对于规范性文件是否合法的审查,主要审查下列事项:是否超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;是否与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;是否没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;是否未履行法定批准程序,公开发布程序,严重违反制定程序的;是否存在其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

(6)变更之诉

变更之诉是指原告对行政行为不服要求法院予以变更提起诉讼,人民法院经审查认定,行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决变更的诉讼。法院对变更之诉侧重审查下列事项:

①法定权限,即行政机关是否超越职权或滥用职权作出被诉行为;

②认定事实,即被诉行为认定的事实是否准确、证据是否确凿;

③适用依据,被诉行为适用的法律依据是否准确、全面,适用规章或规范性文件的,规章或规范性文件是否和上位法律法规相符合;

④法定程序,即被诉行为是否严格依照法定程序进行,是否全面履行了受理、调查、询问、听取意见、处理等程序;

⑤变更事由,法院对变更事由主要审查下列事项:行政处罚是否存在明显不当;抚恤金给付行为中对款额的确定、认定是否正确;最低生活保障待遇给付行为中对款额的确定、认定是否正确;社会保险待遇给付行为中对款额的确定、认定是否正确;其他行政行为涉及对款额的确定、认定是否正确。

三、开庭审理后的主要工作

(一)提交代理词(根据案件需要)

在行政应诉过程中,为更全面、系统地向人民法院证明本机关所作行政行为的合法性,行政机关委托律师的,应诉人员可以协调律师向人民法院提交代理词。律师提交代理词和行政机关提交答辩状,要体现相辅相成的关系。代理词要围绕案件争议的焦点问题或者法庭关注的问题展开论述,不需作出泛泛的论述。

示范文本4:

代理词

尊敬的审判长、审判员、人民陪审员:

张某诉被告,不服被告为A律师事务所办理X年检手续的行为,已经提起诉讼并经过开庭审理。被告对于A律师事务所年检的合法性已经举证并提供了依据。下面,仅就双方争议的关于“张某的律师执业证没有X年注册章”事宜与本案件的法律关系等问题提出如下意见,供合议庭参考。

一、律师事务所年检和律师注册,是两个独立的法律行为,受到不同的法律调整,不能够混淆。(略)

二、律师注册与事务所年检的关系

律师事务所年检和律师注册均由事务所办理。《律师执业证管理办法》第13条规定,“律师办理执业证年度注册,由所在的律师事务所向住所地司法行政机关申报注册材料,住所地司法行政机关提出审查意见后,逐级上报注册机关”。律师事务所通过年检后,办理该所的律师注册手续。因此,事务所通过年检是该所律师进行注册的条件。因此,律师是否注册,不可能成为律师事务所年检的条件。(略)

三、X年张某是否通过注册以及该争议与本案件的关系

(略)

综上所述,在X年行政机关为A律师事务所办理年检手续的时候,A律师事务所符合年检条件,行政机关办理年检有事实根据和法律依据。原告所称的其个人是否注册的事实,与本案件没有法律上的关联,况且其所称的事实也不成立。

我们恳请合议庭对上述代理意见进行斟酌,采纳。

被告代理人:

年 月 日

(二)需要和解或者调解的,与原告、法院沟通和解事宜

有些行政争议,如属于法律规定可以调解、和解的案件,可以考虑采用调解、和解方式解决行政争议。决定采用调解或和解方式的,在开庭审理后,应诉人员或律师可以与当事人、法院沟通和解或者调解的方案,以提高工作效率,降低败诉风险,并实质上化解行政纠纷。

(三)根据法院要求,补充证据、法律依据、核实相关事实等

《行政诉讼法》第36条规定,被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经人民法院准许,可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据。第39条规定,人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

根据上述规定,行政机关在答辩期内提交答辩状后,在上述法定情形下,经人民法院准许或要求,行政机关可以补充提交证据和法律依据。

(四)领取一审判决书、裁定书并决定是否上诉

《行政诉讼法》第80条规定,人民法院对公开审理和不公开审理的案件,一律公开宣告判决。当庭宣判的,应当在10日内发送判决书;定期宣判的,宣判后立即发给判决书。宣告判决时,必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。第81条规定,人民法院应当在立案之日起6个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。第85条规定,当事人不服人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的,有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的,人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

根据上述规定,未经延期的案件,人民法院应在立案之日起6个月内作出并向行政机关送达裁判文书,应诉人员可以据此大致估算裁判文书的领取时间。行政机关在领取文书后,可根据裁判结果对本机关是否有利,决定是否向上一级人民法院提起上诉。应诉人员需要注意的是,行政机关对判决和裁定提起上诉的期限是不同的,判决为收到判决书之日起15日内,裁定为收到裁定书之日起10日内。