上卷 应诉实务手册

第一章 行政诉讼概述

一、行政诉讼的基本内涵

行政诉讼是指行政行为的相对人、利害关系人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后,依法向法院提起诉讼,法院依照法定程序审查行政行为的合法性(部分情况下还要审查合理性),并判断原告的主张是否成立,以作出裁判的一种活动。对于应诉的行政机关而言,从以下角度扼要理解行政诉讼是必要的:

1.行政诉讼的审查对象主要是行政行为的合法性。行政行为既包括行政法律行为、行政事实行为,也包括准行政行为。合法性是指程序合法性和实体合法性。根据行政诉讼法的规定,行政行为明显不当的,法院可以撤销,行政处罚显失公正的法院有权变更,这说明行政行为的合理性在一定程度上也属于法院审查的对象。

2.行政机关及法律、法规、规章授权的组织在行政诉讼中是被审查方。原告的举证能力也显著弱于被告。因此,行政诉讼法进行了一系列制度设计,以弥补这种举证上的弱势地位,其中最有特色的是由被告承担诉讼中的主要证明责任。《行政诉讼法》第34条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。同时,法律对原告承担举证责任的事项作出了特别规定。《行政诉讼法》第38条规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(1)被告应当依职权主动履行法定职责的;(2)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。

3.行政诉讼本质上是一种纠纷解决方式。原告提起行政诉讼,本质上还是解决其个案诉求。因此,行政诉讼的主要功能与民事诉讼一样,是作为一种纠纷解决方式而存在的。对于应诉机关而言,这一认识带来的启示是,如果判断败诉风险较大,且案件适于协调解决的话,行政机关可以主动与原告进行协商,争取案外解决纠纷,促使原告主动撤回起诉。

二、行政诉讼的基本类型及区分意义

(一)基本类型

1.以诉讼的架构为标准的分类

以诉讼架构为标准进行划分,可将行政诉讼分为:

(1)撤销之诉。撤销之诉是指原告的诉讼目的是要求法院撤销被告对其作出的不利处分的诉讼类型,典型的撤销之诉是被处罚人要求法院撤销行政机关对其作出的行政处罚决定。

(2)履责之诉。履责之诉是指原告的诉讼目的是要求法院判令被告作出一定行为,以满足其利益的诉讼类型,典型的履责之诉是行政许可申请人要求法院判令行政机关对其许可申请作出处理。

(3)行政协议之诉。行政协议之诉是指原告认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等而提起的诉讼。

(4)复议机关作为共同被告之诉。复议机关作为共同被告之诉,是指复议机关作出了维持原行为的复议决定,从而与原行为一起接受司法审查的诉讼。在该类诉讼之中,法院全面审查原行为的合法性,同时审查复议决定作出程序的合法性。

(5)规范性文件附带审查之诉一般是原告认为行政行为所依据的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,一并请求对该规范性文件进行审查的诉讼。

(6)变更之诉一般是原告对行政行为不服要求法院予以变更提起诉讼,人民法院经审查认定,行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决变更的诉讼。

(7)行政赔偿之诉一般是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员行使职权,侵犯其合法权益,对行政机关行政赔偿决定或不予赔偿决定不服的,向人民法院提起的行政诉讼。

由于确认之诉本质上是撤销之诉和履责之诉的变种,其与撤销之诉和履责之诉区别主要在于裁判方式不同,本文不对确认违法和确认无效之诉单独作列举。

2.以被诉行政行为的类型为标准的分类

以被诉行政行为的类型为标准划分,可将行政诉讼划分为:

(1)信息公开类诉讼。政府信息公开诉讼是指相对人依据《政府信息公开条例》向行政机关提出公开或更正相关政府信息的申请,后对行政机关作出的答复、决定或者不予答复、不予处理不服,向法院提起的行政诉讼。

(2)行政复议类诉讼。行政复议类诉讼是指相对人依据《行政复议法》的规定向行政机关提出行政复议申请,后对行政机关作出的复议决定或者不作出复议决定不服,向法院提起的行政诉讼。

(3)投诉举报类诉讼。投诉举报类诉讼是指相对人依据《食品安全法》等实体法及《食品药品投诉举报管理办法》等程序法向相关行政机关投诉举报违法事实并要求处理,后对行政机关对其投诉举报的处理决定或未予处理不服,向法院提起的行政诉讼。

(4)行政许可类诉讼。许可类诉讼是指相对人对行政机关作出的行政许可决定不服,或者对行政机关不依照其申请作出相应的行政许可决定不服,从而提起的行政诉讼。

(5)行政处罚类诉讼。行政处罚类诉讼是指相对人对行政机关对其作出的行政处罚不服,或者对行政机关未对相关人员作出行政处罚不服,从而提起的行政诉讼。

(6)行政强制类诉讼。行政强制类诉讼包括行政强制措施类诉讼和行政强制执行类诉讼。行政强制措施类诉讼是指相对人对行政机关实施的行政强制措施不服而提起的诉讼,如对行政机关实施的强制拆除房屋行为不服提起的诉讼等。行政强制执行类诉讼是指相对人认为行政机关的强制执行行为超出了被执行的文书确定的范围,从而提起的行政诉讼。如甲认为法院将其名下的A房屋确权给乙,房屋登记机关却一并将甲名下的B房屋也登记给乙的行为违法,从而提起的行政诉讼。

(7)房屋征收、补偿类诉讼。补偿类诉讼是指相对人对行政机关作出的房屋征收、补偿决定或行政机关不作出房屋征收、补偿决定不服从而提起的行政诉讼。如相对人认为行政机关作出的房屋征收、补偿决定错误,从而提起的行政诉讼。

(8)其他。如相对人认为行政机关未依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇而提起的诉讼等。

(二)区分意义

由于诉讼架构是根据争议焦点、原被告责任等主要诉讼要件对行政诉讼所进行的分类,本书以诉讼架构为标准,将应诉的常规性工作分为撤销之诉、履责之诉、行政协议之诉、复议机关作为共同被告之诉进行分类阐述,较为全面和合理。同时,由于在行政诉讼中,被告对被诉行政行为合法性的证明具有一定的共性问题,本书总结了行政诉讼中证明行政行为认定事实清楚、适用法律正确的共性要领,进行阐述,并对各领域行政诉讼的多发问题进行专题研究。

三、新行政诉讼法实施带来的挑战

2014年11月1日,行政诉讼法进行了修正,降低了立案标准,扩大了受案范围,为行政相对人解决行政纠纷带来了较大便利。同时也对行政机关应诉提出了更高要求。

(一)受案范围扩大,可诉行为增多

《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。与旧法相比,“具体行政行为”的表述扩大为“行政行为”,增加了规章授权的组织也可做被告的规定。《行政诉讼法》第12条明确列举的可诉行为比原规定增加了行政强制措施和强制执行、自然资源权属的行政确认、行政征收、农村土地承包经营权和农村土地经营权、排除或限制竞争的行政权力滥用、行政给付、行政协议;未明确列举的可诉行为由原规定的侵犯人身权、财产权的具体行政行为扩大为侵犯人身权、财产权在内的所有合法权益的行政行为。

以上修订中尤为令人瞩目的两点是:

1.将行政协议之诉纳入行政诉讼范围

《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。根据该条的规定,行政协议被纳入了行政诉讼的受案范围。当然,经过两年的实践,对于行政协议的概念、类别和审理标准、审理方式等均具有一定的争议。

2.法院可附带审查规范性文件

《行政诉讼法》第53条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第64条规定,人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。这要求应诉机关在法律适用问题上,充分了解和理解上位法的规定。

(二)立案登记制取代立案审查制,行政案件数量剧增

《行政诉讼法》第51条第1款、第2款、第4款规定,人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在7日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第1条规定,人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉,实行立案登记制。第2条第1款、第2款规定,对起诉、自诉,人民法院应当一律接收诉状,出具书面凭证并注明收到日期。对符合法律规定的起诉、自诉,人民法院应当当场予以登记立案。第9条规定,人民法院对起诉、自诉不予受理或者不予立案的,应当出具书面裁定或者决定,并载明理由。第13条规定,对立案工作中存在的不接收诉状、接收诉状后不出具书面凭证,不一次性告知当事人补正诉状内容,以及有案不立、拖延立案、干扰立案、既不立案又不作出裁定或者决定等违法违纪情形,当事人可以向受诉人民法院或者上级人民法院投诉。人民法院应当在受理投诉之日起15日内,查明事实,并将情况反馈当事人。发现违法违纪行为的,依法依纪追究相关人员责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。上述规定使得原本被法院拒之门外的案件得以进入司法程序,行政机关应诉工作量也相应剧增。

(三)负责人及工作人员出庭

《行政诉讼法》第3条第3款规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第128条第1款规定,行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。因此,所有的行政应诉案件,行政机关负责人都必须出庭应诉或者委托其机关工作人员出庭,不能够仅委托律师出庭。

(四)复议机关作为共同被告

《行政诉讼法》第26条第2款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第133条规定,行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

这意味着,复议机关无论维持或者改变原行为,都可以成为行政诉讼的被告。

(五)选择管辖和跨区域管辖

《行政诉讼法》第18条第1款规定,行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。也即复议维持的案件,复议机关和原机关工作人员可能需要互相去对方所在地法院应诉,这一制度安排给省级机关作原行为,部委作复议维持决定案件的两级行政机关带来的影响尤其大。《行政诉讼法》第18条第2款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。如经北京市高级人民法院确定,目前北京市第四中级人民法院集中管辖以区(县)政府为被告的行政案件(以区级政府名义办理不动产物权登记的案件除外)等。因此相应行政机关可能需要跨区域应诉。

(六)增设先予执行,强化执行监督

《行政诉讼法》第57条规定,人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件,权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的,可以根据原告的申请,裁定先予执行。《行政诉讼法》第96条针对行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的行为,比旧法增加了4项措施:(1)对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的账户内划拨;(2)在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处50~100元的罚款;(3)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;(4)拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这要求应诉机关完善制度设计,进一步重视诉讼后的执行工作。