第五章 应诉的具体工作技巧
一、认定事实方面的应诉
(一)程序性事实的应诉
程序合法,是现代行政法治对行政行为的重要要求。根据修改后的行政诉讼法,重大的程序违法是撤销行政行为的法定事由,轻微的程序违法是人民法院确认行政行为违法的法定事由。因此,在行政行为的合法举证过程中,需要根据法律规定确定法定程序包括哪些内容,并就这些具体内容的履行向法院提供相应的证据。
1.申请接收环节(特指申请类和投诉举报类行政行为)
《行政诉讼法》第34条第1款规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第38条第1款规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。也即,对于行政行为的合法性,应诉机关应当承担举证责任。但在依申请作出行政行为的案件(也即履责案件)中,原告应当提供证据证明其向应诉机关提出了履行职责的申请。原告需证明其向应诉机关提出了履行职责的申请,不代表应诉机关只能被动接受。应诉机关也可以根据实际情况来提出反证,证明己方并未收到原告的申请。如果在这一问题上,原告已经穷尽了举证能力,而应诉机关又不能举出反证的话,应诉机关在这一问题上就要承担举证不能的后果。也即,法院会认定应诉机关已经收到了履责申请这一事实,并对应诉机关是否具有应履行而未履行之职责进行实体判断。
例:北京市第四中级人民法院(2015)四中行初字第269号行政判决
基本案情:2015年3月17日,原告向被告房山区政府邮寄政府信息公开申请表,要求公开“德慧会计师事务所对韩村河镇西周各庄村账目审计结果”,挂号信填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办公室”。2015年3月18日,承担被告房山区政府邮件收发工作的服务中心签收该信件。2015年3月28日,服务中心以填写的收件人不明确为由将该信件退回。
法院认为,虽然原告邮寄的挂号信填写的收件人为“房山区人民政府、北京市房山区良乡镇房山区人民政府信息办公室”,表述不够准确,亦未标注信件内容为“政府信息公开申请书”,但填写的收件人为“房山区人民政府信息办公室”,且信件已到达被告房山区政府处,按照一般理解可以得出寄件人向被告房山区政府提出的是要求其履行有关政府信息公开职责的公务行为这一结论;同时,目前法律法规没有要求申请人在邮寄政府信息公开申请时应在信封上注明“政府信息公开申请书”的规定。故,被告房山区政府的行为表明其未尽到合理注意义务,其将原告邮寄的信件退回的行为直接导致原告启动的政府信息公开申请程序被终结,无法进入该程序,致使原告依法获取政府信息的权利无法获得救济,应确认其违法性。原告的诉讼请求具有法律依据和事实根据,应予支持。综上,法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第2款第1项之规定,判决确认北京市房山区人民政府拒绝接收原告邮寄的政府信息公开申请之行为违法。
在上述案例中,法院认为:(1)原告的申请邮件到达了服务中心;(2)该服务中心是负责接收房山区政府邮件的部门;(3)邮件信封记载的内容能够表明是一封政府信息公开申请。因此,原告已经穷尽举证能力,且能够证明其履行政府信息公开职责的申请已经到达了应诉机关处。
对于此类案件,应诉机关应首先确定:(1)原告填写的地址是否本机关公布的接收相关申请的地址。如《政府信息公开条例》第19条规定行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新。政府信息公开指南,应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式,政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录,应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。因此,政府机关可以制定本部门的政府信息公开指南,并在其中列明申请人提交书面的政府信息公开申请可以有哪几种方式,提交地址是什么。如果应诉机关事先对社会公布的政府信息公开书面申请接收地址并非原告填写的地址,被告可以该事由作为答辩,主张原告的政府信息公开申请不符合条件,原告未尽到举证责任。在复议、举报等其他依申请履行职责的事项中,亦可援引类似答辩理由。(2)是否存在其他阻却应诉机关履行相应职责的事实,如此前已经对原告同样的申请做出过处理等。
其次,应诉机关在日常工作中应当健全邮件管理制度,杜绝具体工作人员一些不负责任的行为。
2.行政机关处理环节
诉讼中法院对行政机关处理环节的程序性审查主要包括两大部分,一是是否在法定期限内进行了处理。二是是否履行了告知、调查、听取陈述、申辩、听证等必要程序。应诉机关应当对相应程序的履行提供证据,或者进行合理说明。三是是否履行了完整的处理流程。
(1)符合法定处理期限
对于依申请的行政行为而言,尽管从正常的邮件流转流程看,应诉机关的收发室收到申请邮件后,还需几日才能到达负责处理的处室。但法院认为,行政机关是具有法人资格的组织,行政机关作为一个整体,不得主张内设职能部门收到的时间作为行政机关收到的时间。因此,除非法律另有明确规定(如《行政复议法》第17条规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理),应诉机关在诉讼中主张以其内设机构收到申请之日作为法定处理期限起算点一般得不到法院的支持。对依职权主动作出的行政行为而言,则自触发行政机关职权行使的事实发生之日开始起算行政行为的作出期限。如《政府信息公开条例》第18条规定,属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定。因此,应当主动公开的政府信息形成或者变更之日是行政机关履行主动公开义务期限起算点。
例:北京市第四中级人民法院(2015)四中行初字第522号行政判决
基本案情:2014年12月29日,原告向被告朝阳区政府邮寄《北京市人民政府信息公开申请表》,申请公开内容为:“申请人的房屋2006年签订的《征地拆迁安置补偿协议》的批复及备案的政府信息文件。”2014年12月30日被告负责收发信件的后勤服务中心收到该申请人。2015年1月4日,朝阳区政府信息公开办公室取走该申请表。1月22日,朝阳区政府信息公开办公室经查找,未找到原告申请获取的信息,2月12日,作出被诉告知书,告知原告其未制作、未获取原告申请的信息,2月13日,向原告送达被诉告知书。
法院认为,根据《政府信息公开条例》第24条的规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。据此,行政机关作出答复的期间应当自行政机关收到政府信息公开申请之日起计算,而不是行政机关中从事信息公开的机构收到之日起计算。本案中,原告邮寄的政府信息公开申请到达被告的时间2014年12月30日应当作为收到之日,至2015年2月11日30个工作日届满。被告作出告知书超出了法定期限,属程序轻微违法。故确认被诉告知书违法,但不撤销被诉告知书。
在上述案例中,法院认为:(1)政府信息公开答复的期限是15个工作日,最多可延长15个工作日,即最长答复期限为30个工作日;(2)若延长答复期限,需告知申请人;(3)前述期限从行政机关收到政府信息公开申请之日计算,而不是从行政机关内设机构收到申请之日计算。而本案被告作出的答复,从其收到之日计算,超出了法定期限。因此,被法院确认程序违法。另一个需要注意的问题是,要在合理期限内送达,避免出现作出答复符合期限要求,而送达时超出了法定期限的问题。此种情况如不能作出合理解释,亦存在被法院确认违法的风险。
(2)申请内容不明确的,已告知补正(特指依申请的行政行为)
针对申请人提交的申请材料不全问题,单行法常常会规定行政机关应当在一定期限内要求申请人补正。由于申请材料不全通常属于显而易见可以判断的问题,法律规定的补正期限一般不会规定过长,而且有时此期间的经过会导致一定的法律后果。如《行政许可法》第32条第4项规定,申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理。又如《行政复议法实施条例》第29条规定,行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。结合《行政复议法》第17条的规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。也即,如果行政机关在5日内没有通知申请人进行补正,就必须作出是否予以受理的判断,否则即视为已经受理。此类规定使得行政机关对申请的处理实质上被划分为“程序审查”和“实体审查”两个阶段。两个阶段有明显的时间顺序和时间限制,不能穿插进行。
例:北京市第四中级人民法院(2015)四中行初字第935号判决
基本案情:2015年6月15日,被告海淀区政府收到原告要求获取“关于北京市海淀区温泉镇太舟坞定向安置房项目小学校、幼儿园的建设情况及相关材料”的政府信息公开申请。2015年7月3日,被告作出延长答复期告知书,告知原告延期至2015年7月28日前作出答复。2015年7月9日,被告作出补正申请告知书。2015年7月22日,原告向被告作出《补正说明》。2015年7月27日,被告作出被诉答复书,主要内容为:“经审查,您提交的材料不符合《北京市人民政府信息公开规定》第二十四条规定政府信息公开的申请要求,本机关不再按照《北京市人民政府信息公开规定》作出答复。”
法院认为,按照政府信息公开行政程序的正常步骤、顺序,行政机关本应于收到原告申请后及时审查判断申请内容是否清晰、明确,而本案中,海淀区政府在登记受理原告申请后延长答复期限内方告知原告需要对申请获取信息的内容进行补正,程序步骤存在一定瑕疵,法院应予指出。
因此,应诉机关在行政处理程序中应当充分利用补正期限进行申请材料的形式审查。如果补正期限已过才发现尚有需要补充了解的事实或调取的材料,建议以调查函的形式取得申请人的配合,不宜再告知申请人补正。在诉讼中,则应准确计算和准确理解补正期限,以此预测对诉讼结果的影响并提前采取措施。
(3)对申请内容全面进行处理
对于依申请的行政行为而言,有时相对人的申请书中涉及多个请求事项,应诉机关在应诉时应当注意就所有请求事项处理过程和结果的合法性提供证据及法律依据,避免遗漏。对于依职权的行政行为而言,行政机关应当就触发职责履行的所有事实做出处理。
例:北京市第二中级人民法院(2016)京02行终616号行政判决
基本案情:2014年3月14日,被告北京市国土资源局收到原告反映非法处置倒卖集体所有制企业土地房产等问题,要求被告:(1)对非法处置倒卖集体所有制企业北京空调器厂29亩工业房产的人员进行查处;(2)确认集体所有制企业北京空调器厂永泰庄土地房产转让协议无效。(3)追缴非法所得,归还集体所有制企业股东职工所有。4月3日,被告针对原告提出的问题作出《答复》并送达原告。《答复》的内容为:(1)关于“非法处置倒卖集体所有制企业北京空调器厂29亩工业用土地,工业房产的人员进行查处”问题,不属于我局职责范围,请向北京空调器厂上级主管部门反映。(2)经查,您所反映的宗地,土地使用权人为北京空调器厂,北京市海淀区房屋土地管理局于2000年8月,为其办理了京海国用(2000划)字第1223号国有土地使用证。目前,北京空调器厂未向我局提交土地变更登记申请和房产转让协议。(3)关于“追缴非法所得,归还给集体所有制股份合作企业股东职工所有”问题,不属于我局职能范围,建议您向相关部门反映。
法院认为,针对原告所提出的第2项请求,被告虽当庭申辩非其职责,但其在所做答复中并未明确阐述,仅就所涉争议土地权属的现有登记状况进行表达,未直接针对原告所提请求予以答复,被告认为其针对原告第2项请求已作合法答复的证据明显不足。故撤销被告所作《答复》的第2项,责令被告对原告第2项请求重新进行处理。
本案中,原告向被告反映了3个问题要求予以答复处理,被告虽分项作出了答复,但关于其中第2个问题的答复内容,未对请求事项作出回应,因此,被法院判决撤销该项答复。对于有多项请求的申请,行政机关在作出答复时需注意两个问题,一是对每项请求均要进行答复,避免遗漏;二是答复内容要回应请求事项所涉问题,要有针对性。否则构成履责不当,存在较大被法院判决撤销的风险。
(4)处理流程的完整性
对于法律规定的处理义务,应诉机关应当按照法律规定的处理流程全面准备证据,避免在一些附随义务的举证上有所疏忽。
例:北京市第二中级人民法院(2015)二中行终字第881号行政判决书
基本案情:2014年8月19曰,被上诉人(一审原告)向被告大兴工商分局邮寄投诉举报信,自述:(1)2014年8月18日,原告在被投诉举报人乐胸金星公司购买了价值480元的乔府大院五常大米,该商品包装正面印有“免费热线4006738689”,后经核实,该电话为收费电话,违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定;(2)被投诉举报人涉嫌未建立上述产品进货台账并按照生产批次索要符合法定条件检验机构出具的检验报告,违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第5条等规定;被投诉举报人还涉嫌违反了《食品安全法》第39条等,要求对供货商一并处理。2014年8月20日,被告收到该举报投诉信。2014年9月5日,被告作出《回复函》,主要内容为:(1)关于问题一,因属于商品包装物广告,被告已依法将该违法线索移转至广告主五常市金福粮油有限公司所在地黑龙江省工商行政管理局处置,被告不予立案。(2)关于问题二,属于食药监部门管辖,被告不予立案,建议原告向食药监部门反映。原告不服,提起诉讼。
法院认为,依据有关文件规定,目前流通环节的食品安全监管职责由食品药品监督管理部门承担,故被告无职责对流通环节的食品安全进行监管,且其在接到原告举报时应能够确定该案件的主管机关。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第15条第1款规定,工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的,应当依法移送其他有关机关。据此,当工商机关发现查处案件不属于自己管辖时,负有移送其他机关的法定职责,该条中并未明确规定案件的移送需以该案已进入实质查处阶段为必要条件。本案中当被告认为原告所举报事项不属其管辖时,应当移送至有关主管机关,故被告在《回复函》答复原告不予立案,建议原告向食药监部门反映违反上述规定,属未履行移送职责。原告的诉讼请求应予支持。据此,撤销《回复函》,责令被告重新作出处理。
在该判决中,法院认为:(1)法律规定工商机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖时,负有移送其他机关的法定职责。(2)该职责的履行没有附条件。(3)被告没有就履行移送职责提供证据,故《回复函》违法,应予撤销。
3.决定作出和送达环节
法院对行政行为作出和送达环节的程序性审查主要包括行政机关是否对申请事项进行全面认定,相关利害关系人是否均参与调查并发表意见,是否将处理决定送达法定受送达人,是否将处理结果告知相关利害关系人。关于送达环节,由于相关法律规定往往采用行政机关应当在某一期限内“作出”行政行为的表述,应诉机关容易理解为只要在法定期限内作出行政行为,并就此进行举证即可。但是,对于是否在法定期限内或合理期限内送达行政行为相关材料,应诉机关往往怠于举证。
例:北京市第四中级人民法院(2015)四中行初字第643号行政判决
基本案情:原告于2015年1月12日向被告一北京市东城区人民政府申请公开有关政府信息。2015年1月13日,被告一收到原告的申请。同年2月2日,被告一作出告知书并于次日送达给原告。原告不服该告知书,向被告二北京市人民政府申请行政复议。被告二于同年3月26日收到复议申请后,于同年5月13日作出复议决定,维持了被告一作出的告知书。同年7月27日,原告收到复议决定。原告不服,向法院提起诉讼。
法院认为,被告二于2015年3月26日收到原告的行政复议申请,于同年5月13日作出复议决定书,但原告于同年7月27日才收到该复议决定书。因被告二不能提供证据证明非属于自身原因导致送达延迟,应当承担举证不能的法律后果。被诉复议决定送达延迟属于对原告的权利义务不产生实际影响的程序轻微违法行为,该行为尚不足以导致被诉复议决定被撤销,故确认被诉复议决定违法。
在该案中,法院认为:(1)被诉行政复议决定是否在合理期限内送达属于法院的审理范围。(2)被告应当证明被诉行政复议决定系在合理期限内送达。(3)被诉行政复议决定即便在法定期限内作出,如果没有在合理期限内送达,行政行为构成程序轻微违法,应当被确认违法。因此,应诉机关应当对送达问题的败诉风险有所预知,在行政程序中注意及时送达文书,在应诉过程中应当就送达期限耽误提供证据,或者说明合理理由。
4.行政机关作出行政行为符合法定期限
行政机关作出行政行为符合法定期限,主要包括下列内容:在法定期限内进行处理并作出答复;在法定期限内难以办结的,作出延期告知书并送达当事人;在法定送达期限内送达决定或答复,无法定送达期限的,在作出后的合理期限内送达。
5.程序正当原则
所谓程序正当原则,是指行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。有时法律规范并未指明行政机关应当以何种程序行使权力,但是如果行政行为的作出没有满足某种标准,就是不符合程序正当原则,可能被司法机关作出负面评价。这样的标准主要包括:
(1)告知申请回避的权利,主要是指行政机关工作人员与其作出的行政行为若有利益上的牵连,则应当告知当事人具有申请该工作人员回避的权利。
(2)不利处分的事先告知及听取意见/听证,主要是指行政机关在作出对任何人不利的行政行为时,应当提前告知相对人,相对人有权提出意见和主张,行政机关应当认真听取意见,作为决策参考,必要时行政机关还应告知当事人具有申请听证的权利。
应诉机关在进行程序性事实的应诉时,不仅要紧扣法律规定的程序要件提供证据,还应主动按照程序正当原则的要求提供相应证据。如《政府信息公开条例》第24条第2款规定,行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。该法条只规定延长答复期限的应当告知申请人,未明确规定应当于几日内告知申请人。按照程序正当原则的要求,行政机关应当在作出延长答复期限的决定后及时告知相对人,对相对人进行事中公开。否则相对人到期未收到延长答复期限的决定,会误以为行政机关在法定期限内没有作出政府信息公开告知书,从而构成不履行法定职责的违法行为,其知情权和参与权受到了一定程度的侵害。
例:北京市高级人民法院(2013)高行终字第1714号行政判决
基本案情:李茂英向商标局提出“千住”商标的注册申请。法定期限内,千住株式会社向商标局提出异议。理由为:千住株式会社于1995年5月15日经核准注册了“住SENJU及图”商标,尚在专用权期限内。商标局于2010年4月14日作出第7234号裁定,裁定被异议商标准予核准注册。千住株式会社不服,向商标评审委员会申请复审,商标评审委员会于10月14日作出第24119号裁定,裁定被异议商标准予核准注册。千住株式会社不服,提起诉讼。
一中院一审认为:关于千住株式会社提交的商业秘密证据的问题。证据材料涉及当事人的商标秘密,其仅表示相关部门对该类证据进行审查时应当采取相应的保密措施,以防止当事人的商业秘密泄露,而并非否定其作为证据的效力。亦即,对于构成商业秘密的证据,商标评审委员会应当进行审查,并对其关联性、合法性、真实性及其证明效力作出判断。商标评审委员会在收到这些证据后没有向对方当事人进行交换并无不当,但是其认为这些证据因未经交换质证从而不能成为定案的合法依据缺乏法律依据,违反了法律程序正当性原则的基本要求,构成程序违法。判决撤销第24119号裁定。
二审法院认为,根据程序正当性原则,未经质证的证据不能作为定案依据。因此,在评审阶段,商标评审委员会未就千住株式会社主张涉密的证据进行审查并组织质证缺乏法律依据,违反程序正当性原则。原审判决纠正商标评审委员会的此项错误,并组织质证,以千住株式会社提交的含涉密证据在内的全部证据为基础,判断被异议商标应否予以注册,不违反法律规定。但在被异议商标申请日前,尚不足以证明该商号已经具有一定知名度。第24119号裁定认定正确,应予维持。判决撤销一审判决,维持第24119号裁定书。
本案中,商标评审委员会对于当事人提交的商业秘密证据,以未经交换质证为由,未将该证据作为定案的合法依据,此做法违反程序正当原则,对提供该证据方当事人显失公平。因此,商标评审委员会的该做法被一审、二审法院均认定为错误。
(二)实体性事实的应诉
1.在法定期限内就案件事实提交证据
《行政诉讼法》第67条规定,人民法院应当在立案之日起5日内,将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内,将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的,不影响人民法院审理。
因此,应诉机关收到法院转交的原告起诉状后,应当在15日内提交作出行政行为的证据和依据,否则要承担举证不能的法律后果,也即行政行为被法院认定为违法。案件事实一般包括下列要素:涉案事实发生时间、涉案事实发生地点、参与主体、事件经过、法定构成要件事实。
例:北京市第四中级人民法院(2015)一种行初字第1651号行政判决
基本案情:本案中,被告于2015年6月18日收到法院送达的起诉状副本及应诉通知书,于同年7月16日向法院提交答辩状和证据。
法院认为,《行政诉讼法》第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。第34条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条的规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起10日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。人民法院对行政行为合法性的审查应当包括对行政机关作出具体行政行为的事实依据、法律依据,以及作出的程序是否符合法律和法规的规定进行审查。本案中,被告于2015年6月18日收到法院送达的起诉状副本及应诉通知书,于同年7月16日向法院提交答辩状及证据。被告在法定举证期限内未向法院提交作出第26号告知书的证据和所依据的规范性文件,其无正当理由逾期提供证据,依法应视为没有相应证据。据此,撤销第26号告知书,责令被告重新作出答复。
行政诉讼中,被告的答辩期为15日,且为自然日,因此,行政机关应诉时一定要重视答辩工作,保证在收到应诉通知书之日起15个自然日内向法院提交答辩状、证据依据及法律依据,以避免被法院以没有相应证据为由撤销行政行为。
2.就逻辑判断的过程提交证据
将已经形成的书面材料提交法院作为证据,对于应诉机关而言并不陌生。但是,当行政行为的判断过程并未体现为书面载体时,应诉机关在举证时容易忽略。如果这一判断过程构成行政行为合法性的必要要素,法院又没有收到相应证据,就倾向于判决行政机关败诉。
例:北京市东城区人民法院(2015)东行初字第513号行政判决
基本案情:2014年12月29日,原告向被告市国土局邮政府信息公开申请,要求“依法书面公开申请人的房屋所在地区进行的兴隆小区项目建设征地结案表”信息。被告于2014年12月29日予以受理。2015年1月19日,被告作出告知书,告知申请人兴隆小区仅办理了征地前期手续,尚未征地结案,其所申请公开的政府信息不存在。2015年1月20日,被告将告知书邮寄送达给原告。原告不服该告知书,向法院提起诉讼。
法院认为,行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关主张政府信息不存在的,应当说明理由,该说明理由的成立需要有证据支持。本案中,原告申请获取的政府信息是兴隆小区项目建设征地结案表。根据有关规定,国家建设征收土地结案表是土地管理部门在办理征地项目结案环节中制作的。被告作为兴隆小区项目建设的征地结案审批部门,应当制作并保存该政府信息。被告主张该政府信息不存在,应当有充足的理由,现其理由是兴隆小区建设项目仅办理了征地前期手续,尚未征地结案。但被告对该说明理由未向法庭举证,也未提供合理查询、检索档案的目录等证据予以证明。因此,被诉告知书证据不足,予以撤销。
在该案中,法院认为:(1)行政机关应当就行政行为的合法性承担举证责任。(2)依照现行法律法规的规定,被告依其职责,其处应有原告所申请的信息。(3)被告主张其处没有原告所申请的信息,被告需要举证。(4)被告未就未保存信息的原因及事实进行合理说明,也没有举出证据,应当承担败诉后果。(5)就未保存相关信息的举证,可以是查询记录、检索记录、档案材料目录等。
3.就口头作出的处理提供证据
尽管越来越多的行政行为要求以书面方式作出,但是行政机关如以口头方式作出并且得到相对人认可,比单纯没有作出任何行为的败诉风险低。在诉讼中,以口头作出行为必须有相应的证据证明。根据《行政诉讼法》第33条第1款规定的证据包括:(1)书证;(2)物证;(3)视听资料;(4)电子数据;(5)证人证言;(6)当事人的陈述;(7)鉴定意见;(8)勘验笔录、现场笔录。其中现场笔录是指行政机关为行政目的,对现场情况、当事人陈述、证人证言等所作的记录。因此,口头作出行为的,应诉机关在诉讼中应当提交工作人员的书面确认记录、电话音频、电话记录或其他工作记录。
例:北京市第四中级人民法院(2016)京04行初395号行政判决
基本案情:2016年2月18日,原告通过电子邮件方式向被告通州区政府网站上公布的电子邮箱地址提出申请,以书面方式公开“我家(父亲杨庭璞名下)京房权证通私字第17735号,房屋所有权人杨庭璞,房屋坐落通州区贡院前街5号的房屋情况”,被告于2016年2月18日收到该政府信息公开申请,原告于2016年3月18日起诉至法院。
法院认为:被告称工作人员看到原告的申请后立即采取补救措施,与原告进行电话沟通,告知房屋地址早就没有了,但并未提供证据证明这一事实。在原告对此提出异议的情况下,该答辩意见不能成立。故法院对被告的上述答辩意见不予支持。被告在本案公开审理前未以自己的名义对原告的申请作出回复的行为违法,其应在法定期限内针对原告的政府信息公开申请作出相应行为。据此,责令被告在法定期限内对原告的政府信息公开申请作出处理。
在该案中,法院认为:(1)被告具有对原告的申请做出处理的法定职责。(2)原告主张其未得到被告的处理。(3)被告主张口头对原告进行了答复。(4)被告应当提交相应证据支持。(5)被告未就其口头处理决定提供证据,因此责令被告限期处理。如果在该案中应诉机关能够提交电话沟通时工作人员留下的工作记录,该记录清楚记载了电话沟通的具体内容,就能够避免在这一事实上的不利后果。
二、适用法律方面的应诉
适用法律方面的应诉工作,主要从以下几个方面着手:
(一)判断法律适用的事实基础和前提是否存在
比如在一个处罚案件中行政机关适用了《反不正当竞争法》第24条:“经营者利用广告或者其他方法,对商品作引人误解的虚假宣传的,监督检查部门应当责令停止违法行为,消除影响,可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款。广告的经营者,在明知或者应知的情况下,代理、设计、制作、发布虚假广告的,监督检查部门应当责令停止违法行为,没收违法所得,并依法处以罚款。”对广告经营者作出了处罚决定,那么应诉机关在判断法律适用是否正确的时候,首先需要判断的是,是否存在“发布虚假广告”以及是否同时存在“明知或者应知广告虚假”,这些需要根据证据作出准确的判断。
(二)判断法律适用结果是否准确
如在虚假广告的处罚案件中,行政机关对当事人作出了“没收违法所得”和“罚款”的处罚,那么这个处理决定的法律适用可能存在两个问题:(1)行政机关没有作出责令停止违法行为,存在处理不完整的情形;(2)关于罚款的适用,法律规定的是“依法处以罚款”,那么需要找到有关罚款的具体法律规定,单纯依据《反不正当竞争法》的该条规定,不能作出罚款的行政处罚。
(三)判断法律冲突适用的规则是否准确
在我国,根据立法法的规定,法律包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例、部门规章和地方政府规章的立法层级,此外,还存在大量的规范性文件。辨别并准确判断规则之间的适用规则,具有至关重要的作用。
1.位阶效力:法律>法规>规章>其他规范性文件。
2.时间效力:不溯及既往;从旧兼从轻;新法优先于旧法。
3.空间效力:行为发生地;地方性规范;自治条例、单行条例、经济特区法规变通规定优先适用。
注意:立法法、许可法、处罚法、强制法相关立法权限保留规则
(四)相关案例
例1:北京市通州区人民法院(2015)通行初字第64号行政判决
基本案情:北京市土地整理储备中心通州区分中心(以下称土储分中心)取得第11号《许可证》,拆迁期限为2013年1月31日至2014年1月30日。2014年1月17日,土储分中心向被告北京市房山区住房和城乡建设委员会提出第11号拆迁许可证的延期申请。同年1月20日,被告对该证作出延期审批,延期期限为2014年1月31日至2014年7月30日,并于1月31日核发了续1号《许可证》。原告不服被告的延期核准行为,向法院提起诉讼。
法院认为,《行政许可法》第50条第1款规定,被许可人需要延续依法取得的行政许可有效期的,应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是,法律、法规、规章另有规定的,依照其规定。被告认为根据《<北京市集体土地房屋拆迁管理办法>实施意见》(以下简称《实施意见》)第13条的规定,拆迁人在规定的拆迁期限内未完成拆迁的,应当在期限届满15日前向核发房屋拆迁许可证的区县房屋行政主管部门申请延期,其作出的续1号《许可证》符合法律法规的规定。《实施意见》系北京市人民政府房屋行政主管部门制定的规范性文件,其不符合《行政许可法》第50条第1款但书部分“但是,法律、法规、规章另有规定的,依照其规定”的规定,故本案对于土储分中心申请拆迁许可证延期的期限应当适用《行政许可法》第50条第1款前半段的规定。本案中,第11号拆迁许可证于2014年1月30日有效期届满,土储分中心于同年1月17日向被告申请延长第11号拆迁许可证的拆迁期限,土储分中心提出延期申请时,第11号拆迁许可证的届满期限已经不足30日,被告未对此情节进行审查,依据《实施意见》的规定核发续1号《许可证》,违反了法定程序、适用法律错误,依法应予撤销。鉴于续1号《许可证》涉及社会公共利益,撤销会造成重大损害,故确认续1号《许可证》违法。
本案中,被告依据《实施意见》作出拆迁许可证延期核准,而该《实施意见》为规范性文件,且其关于拆迁许可证延期申请的提出与《行政许可法》不一致。根据《行政诉讼法》的规定,人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章。同时,根据上位法优于下位法的原则,规范性文件与法律规定不一致时,要优先适用法律的规定。
例2:北京市第四中级人民法院(2015)四中行初字第781号行政判决
基本案情:北京市东城区东四十一条61号房屋两间(房号2、3),系被告北京市东城区人民政府下属的北京市东城区房屋土地经营管理一中心北新桥分中心(以下称北新桥分中心)管理的直管公房,原承租人为原告的母亲侯淑敏,其于2014年11月死亡。涉案房屋内有两个独立的户口簿,原告闫俊德与原承租人侯淑敏登记于同一户口簿上,侯淑敏为户主,第三人登记于另一个户口簿上,户主为第三人之父闫俊祥。原告于2015年5月15日向北新桥分中心邮寄了《变更承租人申请书》及相应资料。2015年6月30日原告收到北新桥分中心邮寄的要求原告准备更名所需材料的书面通知。原告于2015年8月28日再次向北新桥分中心邮寄了《更名申请》及相关材料,要求将涉案房屋由原承租人侯淑敏变更为原告。北新桥分中心于2015年9月6日作出《答复》,主要内容,北新桥分中心已于2015年6月25日约谈您及闫岭,已将无法办理更名原因明确答复您,即因家庭内部同一户籍家庭成员意见不统一,无法办理更名手续。
法院认为,《北京市公有住宅租赁合同》(2000版)第7条规定,租赁期限内,乙方外迁或死亡,乙方同一户籍共同居住两年以上,又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同,其他家庭成员又无异议的,可以办理更名手续。此规定是公房管理部门审核申请人是否符合更名条件的依据。依据公房管理的原则和精神,征求其他家庭成员对变更承租人的意见,系保护与公有住宅原承租人形成共居关系的且在外无其他住房的家庭成员的居住权和承租权,故在前引规定中需征求其意见的“家庭成员”与符合承租条件的“家庭成员”具有同一性的概念,即只有符合与原承租人同一户籍,共同居住两年以上,无其他住房的条件的家庭成员,才是需要征求其意见的家庭成员。本案中,北新桥分中心认定第三人与原承租人侯淑敏为同一户籍,且第三人符合在涉案房屋长期居住,他处无住房的条件,故北新桥分中心将第三人视为家庭成员范畴,以向第三人征求的意见为依据作出《答复》。根据本院查明的事实,第三人的户口确在涉案房屋内,但与原承租人侯淑敏分属两个独立的户口簿,不符合与原承租人同一户籍的条件,根据《北京市公有住宅租赁合同》的相关规定,公房管理部门在办理变更承租人手续时无须征求其意见。故北新桥分中心作出的《答复》主要证据不足,予以撤销,责令被告对原告的申请重新作出处理。
本案主要涉及对“其他家庭成员”的理解,被告将“其他家庭成员”理解为其户口在该房屋名下人员,而法院认为“其他家庭成员”与符合承租条件的“家庭成员”具有同一性,即其与原承租人为同一户籍。据此,由于第三人与原承租人不是同一户籍,不需要征求其意见。行政机关在遇到据以作出行政行为的有关规定不是很明确具体,需要判断适用的情况下,要避免仅从字面进行理解,要充分考虑立法本意,如保护相对人的法益等,从而得出更合理的结论。同时,要注意了解法院在相关领域的观点,可通过查阅以往判例等方式获得。
三、制作答辩状
1.答辩状的基本要素
根据最高法院的行政诉讼司法文书的要求,行政诉讼答辩状分为:标题;首部;答辩请求;事实和理由;署名盖章及日期等基本要素。
示范文书5:
行政诉讼答辩状
答辩人××,……(写明名称、地址、法定代表人等基本信息)。
法定代表人××,……(写明姓名、职务等基本信息)。
委托代理人××,……(写明姓名、工作单位等基本信息)。
因×诉我单位……(写明案由或起因)一案,现答辩如下:
答辩请求:……
事实和理由:……(写明答辩的观点、事实与理由)。
此致
××人民法院
答辩人(盖章)
年 月 日
附:
1.答辩状副本×份
2.法律依据×份
3.证物或书证×件
2.答辩状的行文特点
行政诉讼答辩状,从本质上看具有多重的功能。从诉讼程序本身的角度看,答辩状是诉讼中对原告诉状的回应;从对原告本人而言,答辩状是被告对所作行政行为的一个详尽的解释;对法庭而言,答辩状是法官了解被告思路的重要路径。因此,一份答辩状需要承载很多功能,有时候甚至有化解纠纷的功效,实务中也曾经有案件的原告看到答辩状后理解了被诉行为,主动撤回了诉讼。承载了很多功能的一份答辩状,撰写的时候应当注意以下几个问题:
(1)客观性。答辩状的文字要尽量客观描述和陈述,减少主管色彩和感情色彩,因为答辩状在一定程度上也是公权力的一种表达方式,要最大限度体现客观公正性。
(2)正面陈述方式,避免反驳方式。答辩状是被告说明为什么作出被诉行为,为什么行为合法的一个文件,所以需要大量的陈述式表达方式;与民事诉讼不同,行政行为的合法性并非以推翻原告的事实和理由作为条件的,所以在答辩状的草拟中,如何将行政行为的合法性要素陈述清楚才是第一要义,是否能够推翻原告的事实和理由,并非第一要务。
(3)准确描述,尽量避免使用含糊的词句或呈现不确定的事实。
(4)确保权威性。答辩状不仅仅在法庭上陈述,而且原告可能将答辩状进行宣传或者反驳,而且在审判文书公开的情况下,答辩状的内容也一般会全文引用在法院的裁判文书中,所以答辩状一定要做好被公开的准备,并且不被公众质疑其权威性。
四、收集证据
《行政诉讼法》第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。第33条规定,证据包括:(1)书证;(2)物证;(3)视听资料;(4)电子数据;(5)证人证言;(6)当事人的陈述;(7)鉴定意见;(8)勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实,才能作为认定案件事实的根据。第34条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。
根据上述法律规定,行政机关对其所作的行政行为的合法性负有举证责任,因而,行政机关工作人员在证据收集过程中,应将能够证明被诉行政行为合法性的所有类型的证据予以收集整理。此外,在证据收集过程中,还应注意以下几个方面的问题:
1.证据的形成时间一般应在行政行为作出之前
《行政诉讼法》第35条规定,在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。第36条规定,被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经人民法院准许,可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据。
2.证据应当能够全面完整地证明案件事实,其中一部分由原告举证
应诉人员应当围绕法律规定的行政行为各要件,全面、完整地准备证据以证明案件事实,论证被诉行政行为的合法性。除非法律规定应当由原告提供证据的情形,如《行政诉讼法》第38条规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(1)被告应当依职权主动履行法定职责的;(2)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。
3.尽量提供证据的原件、原物或原始载体
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第10条规定,根据行政诉讼法第31条第1款第1项的规定,当事人向人民法院提供书证的,应当符合下列要求:(一)提供书证的原件,原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的,可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本;(二)提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的,应当注明出处,经该部门核对无异后加盖其印章;(三)提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的,应当附有说明材料;(四)被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录,应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的,从其规定。第11条规定,根据行政诉讼法第31条第1款第2项的规定,当事人向人民法院提供物证的,应当符合下列要求:(一)提供原物。提供原物确有困难的,可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据;(二)原物为数量较多的种类物的,提供其中的一部分。第12条规定,根据行政诉讼法第31条第1款第3项的规定,当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的,应当符合下列要求:(一)提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的,可以提供复制件;(二)注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等;(三)声音资料应当附有该声音内容的文字记录。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第39条规定,当事人申请调查收集证据,但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的,人民法院不予准许。
因此,行政机关在收集证据过程中,应尽量收集证据的原件、原物或原始载体,不能收集到原件、原物或原始载体的,应当提供符合法律要求的替代证据。对于应当提供而无法提供原件或者原物的,可以申请人民法院调取证据。
4.收集证据应遵守法定程序
《行政诉讼法》第43条第3款规定,以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第43条,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”:
(1)严重违反法定程序收集的证据材料;
(2)以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;
(3)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。
因此,行政机关在收集证据过程中,必须做到以合法的手段收集、整理和保存证据。
5.对可能灭失的证据,可以申请法院保全
《行政诉讼法》第42条规定,在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据,人民法院也可以主动采取保全措施。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第24条规定,当事人申请人民法院调取证据的,应当在举证期限内提交调取证据申请书。调取证据申请书应当写明下列内容:(一)证据持有人的姓名或者名称、住址等基本情况;(二)拟调取证据的内容;(三)申请调取证据的原因及其要证明的案件事实。因此,行政机关在收集证据过程中,对于可能灭失或者以后难以取得的证据,可以申请人民法院保全证据,并在举证期限内提交调取证据申请书。