四、完善股权固化制度应遵守的基本原则

股权问题牵涉的人员数额庞大,利益巨大,改革将牵一发而动全身。因此,我们认为股权固化制度在现阶段不宜进行大刀阔斧的改革,而应在坚持股权固化的原则下,进行必要的制度创新与完善,去除该制度的弊病,让股权固化制度焕发新的活力。

(一)遵守法律,保障权利

任何改革或改进均需要在法律的范畴内进行。关于农村股权的相关规定主要有《宪法》《妇女权益保障法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《省委家办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》(粤委办〔2006〕142号)等,这些规定在股权固化制度进行完善后仍应遵守。

例如,《广东省农村集体经济组织管理规定》第8条规定,农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。成员的资格及其权利、义务由章程进行规定。同时其第15条对于成员的认定作出原则上的规定,如规定原人民公社、生产大队、生产队的成员,户口保留在农村集体经济组织所在地,履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。因此,对于《广东省农村集体经济组织管理规定》规定应当享有股权的人员的股东资格的认定应遵照相关法律规定,而不能通过章程的形式剥夺该部分人员的权利,否则章程将因为剥夺他人合法权益而无效。

(二)因地制宜、稳步推进

早在2002年《中山市人民政府关于推行农村股份合作制改革的实施办法(试行)》中对于全市农村股份合作制改革就提出要坚持分类指导、因地制宜、稳步推进的要求。虽然这份文件是对于股份制度改革最初的工作指导,但对于股权固化制度进行完善的今天,仍具有参考意义。

由于中山市各镇街进行股份制度改革的时间各不相同,在这近十年中的发展也不相同,积累的矛盾也有差别,因此,股权固化制度是否需要完善、何时进行完善、如何完善都需要具体问题具体分析,必须从实际出发,区别情况,分别对待,坚持一村一策,不搞“一刀切”,做到原则性与灵活性的统一,坚持稳步推进原则,不搞运动式改革。

(三)村民自治、政府指导

《广东省农村集体经济组织管理规定》规定,农村集体经济组织实行民主管理。农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项,必须提交成员大会讨论决定。同时,《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省农村集体资产管理规定》均规定,各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务,并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。由于各村居人员的认识及法律水平存在差异,政府需要给予必要的指导,如对股权固化完善进行调研、吸取各地的有益经验,提供不同的完善方案给村民参考,给村民在章程修订的过程中给予必要的指导。同时对于村规民约的违法内容,政府必须及时依法予以监督审查和纠正。在农村股权固化制度完善的过程中,如需对制度进行调整的,应由农村集体经济组织通过法定的民主表决程序进行调整,而不是由政府出具文件强制要求执行。

(四)阳光操作、尊重民意

因为股权制度的任何一项变动都将牵涉广大村民的切身利益,因此只有阳光操作,充分听取村民的意见才能获得村民的支持,制定的各项制度才能被村民所接受。充分尊重民意,可以集中群众的智慧,制定最符合群众利益的制度。例如,在课题调研中发现,在2002年开始的股份制改革中,东凤镇穗成村在制定集体经济组织章程时,充分听取了群众的意见,在章程中结合本村的实际情况,制定出的章程考虑的问题较为全面,杜绝了后期因章程无约定或无明确约定造成的纠纷。

因此,阳光操作、尊重民意需要至少做好以下两点:第一,由成员代表大会对完善方案进行充分讨论。拟订的完善方案必须经成员代表大会进行讨论。第二,做足宣传、解释工作。例如,由工作组成员分成若干个小组,挨家挨户上门宣传、解释政策和收集意见。

(五)固化不固死,适当流转

股权固化制度本意是在特定经济社会环境下,对农村集体经济的一种制度创新,也是集体经济成员利益保护的一种机制,其目的是保护农村集体成员和集体本身的利益,进而维护农村的稳定,促进农村随着城镇化发展而发展。这个制度本身一方面具有特定时代特征,另一方面也具有临时性、政策性特征。在一些地区,经过一段时间实践,发现一些问题,主要体现在完全固化不动的做法,既有人为制造成的矛盾,也有与当今人流、物流、资金流高速流动的新的时代背景不相适应的因素,从而使得一成不变的股权固化反而与制度创设初心背道而驰,因此需要建立适当流转的辅助机制。

例如,整体上先行先试的中山市、东莞市,均在推行股权固化几年之后,率先探索股权流转实践。2012年,中山市以中府2012〔75〕号文《关于深化完善我市农村股份合作制和村级统一核算改革的意见》指出,“建立股权管理制度,完善股权继承和流转,促进产权要素走向市场化。建立适应市场经济和社会发展需要的农村股份股权管理制度,鼓励和支持股权内部流转……逐步探索开放股权交易市场”。

2015年,经东莞市政府同意,东莞市农业局印发《关于进一步完善农村(社区)集体经济组织股权管理的指导意见》(东农〔2015〕16号),提出:“坚持股权固化政策的基础上进一步规范农村(社区)集体经济组织股权的继承,探索转让、赠与以及有偿购股、项目入股的思路和措施,进一步畅通新增人口获得股份的渠道,建立健全集体经济组织股权有序流转机制。”2014年12月,经国务院同意,农业部、中央农办、国家林业局联合印发了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,开始进行股份权能改革试点,为股权适度流转打开了政策缺口。