第二章 土地利用规划制度

第一节 概述

一、土地利用规划的概念、特点及意义

（一）土地利用规划的概念

人类社会的发展史就是一部土地利用史。土地利用规划是人类社会对土地有序利用的标志，体现了人类开始重视对土地的可持续利用，即以土地用途、功能定位等为核心的可持续利用。现代意义上的土地利用是“人们为了达到经济和社会发展目的，采用一定的技术措施对土地资源进行利用以满足自身需要的过程，它是对某一国家、地区、单位之土地，在社会需要的不同方面，在国民经济各个不同部门和各个不同项目上的分配和使用”。

联合国粮农组织《土地利用规划指南》认为：“土地利用规划是指对自然、社会和经济因素的系统评价，以此来鼓励和帮助土地利用者选择提高其生产力、可持续利用和满足社会需要的最佳途径。”加拿大《土地利用规划规程》认为：“土地利用规划是土地利用的空间安排和影响土地利用的政府行为的拟议过程。”

综上，土地利用规划是作为公共利益代表的国家，对土地资源在未来一定时期的利用作出的导向性安排，其目的是满足不同行业、主体对土地的需求，实现对土地的可持续利用。

（二）土地利用规划的特点

1.公共性

公共性指代表社会公共利益的国家，借助规划对土地的整体利用、未来利用等作出安排。主要表现在以下两个方面：（1）土地利用规划必须是政府意志的体现，政府必须对土地利用行为进行干预，世界各国普遍通过土地利用规划干预土地利用行为；（2）规划具有严肃性，土地利用规划必须从整体上进行设计，下一层级的规划必须服从上一层级的规划，不得突破。

2.法定性

土地利用规划的法定性主要包括规划主体法定性、职权法定性、程序法定性和内容具有法律效力几个方面。为制约规划主体的裁量权，土地利用规划最起码要求有组织法上的根据，规划的编制、实施必须遵循法治的轨道，一经确定，不得任意修改。此外，规划的修改也必须经过严格的法定程序，不能任意进行。

3.目标多重性

规划目标有社会经济与生态环境的目标，有个人、地区或国家的目标，各目标所代表的利益群体不同，对于规划的诉求亦不相同，因此编制规划时应当考虑各主体的目标与利益诉求，最终在规划编制与实施中实现土地的最优利用。

4.动态性

动态性是指在规划实施过程中，应当依据实施的反馈进行修正，在实践中体现为规划的修改行为。这是由规划本身的不确定性决定的。规划作为长期的战略发展计划，具有明显的未来导向性，由于社会经济不断发生变化，在实施过程中保持一成不变是不可能的。规划必然要随社会经济的发展而不断发展完善。

（三）土地利用规划的意义

实践表明，各级土地利用规划的编制与实施，不仅为各级政府制订和实施土地利用年度计划提供依据，而且对农用地和建设用地的划分和管理为我国的粮食安全和建设发展提供了土地保障。总体而言，土地利用规划的编制和实施一定程度上增强了各级政府对土地利用的宏观调控能力，促进了我国有限土地资源的开发、利用、治理和保护。

二、土地利用规划法制的基本原则

法律的基本原则是指可以作为法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则，是指导具体法律规则的规范原理和价值准则。土地利用规划法制的基本原则能够集中反映土地利用规划法规的本质，贯穿于整个土地利用规划法律规范体系，并且在土地利用规划法律规范体系中起主导作用。土地利用规范法制的基本原则在土地利用规划法律体系中具有根本准则的地位和属性。土地利用规划的法规、条例都是基本原则的具体体现。

（一）生态优先原则

20世纪70年代初，我国在发展经济的进程中就已经确立了协调环境保护的政策，即“把防止污染，保护环境列入国民经济计划中”。1979年环境保护法（试行）第一次规定“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作；在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施……”1989年环境保护法再次确认该项原则：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”2015年环境保护法将经济发展与环境保护相协调明确改为保护优先，规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。

与环境保护一脉相承，土地资源的开发、利用同样需要遵循生态优先原则。为此在土地利用规划过程中，我们必须把人口、资源、环境和社会经济发展统一起来考虑，通过土地空间布局的手段使生态优先原则得以贯彻落实，促进土地利用可持续发展。

（二）保护耕地、合理利用土地原则

保护耕地、合理利用土地原则是指在规划的编制、实施过程中要坚持合理利用土地。土地作为十分宝贵的资源和生产资料，其功能和作用具有不可替代性。我国人均耕地面积较小，耕地总体质量水平较差，不具备充足的后备资源。而且在我国的立法实践中，保护耕地是保护土地资源的重中之重。近些年来，许多地方的乱占耕地、违法批地、浪费土地等现象并未从根本上解决，耕地面积大幅减少，土地资产流失严重，不仅对粮食生产和农业发展造成严重的不良影响，而且不利于整个国民经济的发展和社会的稳定。

不是耕地越多、建设用地越少就是好的“土地利用规划”，严格控制建设用地的目的在于严格控制土地的浪费而非简单控制用地数量。因此在土地利用规划过程中要坚持保护耕地、合理利用土地原则。

（三）正当程序原则

正当程序即正当法律程序。土地利用规划权力属于政府权力的组成部分，因此把“权力装进制度的笼子里”表明行使权力需要依据制度和程序来保障相对人的合法权益。正当程序原则贯穿于土地利用规划运作的各个环节，有助于实现权力与权利的平衡。土地利用规划在编制规划、审批、修改、调整实施的每一个环节都要有严格的程序，而且权力机关也应当遵循严格的程序。正当程序原则的核心在于公众参与，公众参与土地利用规划体现了土地利用规划的民主化、透明化和公正性。规划工作的民主化、公开化很大程度上能够决定规划的可行性和社会性。

（四）弹性规划原则

土地利用规划的弹性是指规划方案对风险的外来影响的适应能力。“风险的外来影响”一般指具有不确定性的市场因素，而弹性规划原则能够同市场经济中变化因素的不确定性、不可预见性及不可预测性相适应。土地利用规划的实质就是人们对区域未来土地利用状况的预测和安排，预测多建立在现有信息和曾经的经验上，因此出现误差是难以避免的。土地利用规划的弹性能够给该区域土地利用的预测以充分合理的弹性，给该区域未来的各种发展可能留有余地，使得某一区域能够适应社会经济发展的各种变化。

弹性规划可以使规划真正成为政府加强宏观调控的有效手段。虽然弹性规划原则意味着编制规划时为合理利用土地留有空间，但是绝不意味着规划可以随意变动。规划的实施必须是刚性的。

三、土地利用规划体系

土地利用规划体系是指由不同类型、不同层次和不同时序的土地利用规划所组成的既有区别又有联系的有机系统。目前，世界各国土地利用规划模式各不相同，联合国粮食与农业组织将土地利用规划分为国家、区域和地方三个层次。不同的层次上，规划的方法和内容有所不同，各层规划之间是连续的，而且越是低一层次，规划的内容越详细，越需要公众参与。

我国自1987年国务院批准原国家土地管理局《关于开展土地利用总体规划工作的报告》的通知下发后，全国大部分地区都进行了土地利用规划的编制工作，基本形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系。这一体系主要由以下几类规划组成：^[1]

1.土地利用总体规划。土地利用总体规划是指在一定规划区域和时期内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，对土地资源的布局和利用结构进行的一种战略性计划，具有综合性、长期性、区域性和指导性特点。

土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，它的核心是确定、调整和优化土地利用结构和用地布局。由于我国地域辽阔、各地区经济发展不平衡，国家不可能对各市、县的土地利用作出具体安排，与此同时，在全国整体的共同利益下，地方也存在着相对独立的经济利益，客观上需要由地方自主出台计划政策。因此，土地利用总体规划的编制和实施，要与我国现行的行政管理体制密切配合，以保证各级人民政府行使管理土地的职能。当前，根据土地利用总体规划所控制的区域范围及层次的不同，土地利用总体规划划分为国家、省、市、县（市）和乡（镇）五个层次的行政区域土地利用规划，以及各种自然区、经济区的土地利用规划，并相应编制了《全国土地利用总体规划纲要》《省级土地利用总体规划编制要点》和《县级土地利用总体规划编制要点》。

土地利用总体规划是土地管理的龙头，其核心是：（1）明确用地指标。以耕地保护为前提，节约、集约利用建设用地为目标，将包括生产、生活、生态用地在内的各类用地加以安排，对建设用地的规模和增长速度加以控制。《中华人民共和国土地管理法》第18条第2款规定，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标，建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。（2）划分土地利用区，明确土地用途。《中华人民共和国土地管理法》第20条规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途，乡（镇）土地利用总体规划还应当确定每一块土地的用途，并予以公告。

2.土地利用详细规划。土地利用详细规划是在土地利用总体规划的框架控制和指导下，详细规定各类用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对某一土地使用单位的土地利用作出的具体安排或规划设计。根据我国目前的土地使用情况，土地利用详细规划包括居民点用地规划、交通运输用地规划、水利工程用地规划、耕地规划、园地规划、林地规划、牧草地规划、水产用地规划等。

3.土地利用专项规划。土地利用专项规划是在土地利用总体规划的控制和指导下，针对土地资源开发、利用、整治和保护过程中的某一专门问题而进行的规划。这类规划主要在于保护现有土地资源，开发提高土地的利用率和生产力。目前，在全国开展得最为普遍的是基本农田保护区规划、土地复垦规划、土地整治规划以及开发区用地规划等。

4.土地利用年度计划。土地利用年度计划是指国家根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度内对各类用地数量的具体安排。根据行政级别，土地利用年度计划由国家、省、地、县四级计划指标所构成。国家级计划，即全国的土地利用计划，主要规定我国国民经济及其各部门的用地比例及规模，是制定下级用地计划的主要依据。当地方计划与国家计划发生矛盾时，地方计划应当服从国家计划，并首先保证国家计划的实现。省、地、县级计划，是国家计划在各地区的具体化。地方计划以全国计划中按地区分列的指标为基本依据，结合本地区的情况，因地制宜地对本地区的土地利用作出具体安排。

根据调控程度分为指令性计划和指导性计划：指令性计划是由国家统一制定的具有法律效力和强制性的计划。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第13条第2款规定，土地利用年度计划应当包括农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标。这三项计划指标就是指令性计划指标，一经批准下达，必须严格执行。其中农用地转用计划指标为高限指标，要求严格控制，不得随意突破；耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标是低限指标，要求保证完成或超额完成。而指导性计划只规定一定幅度而不具有强制性，计划执行单位一般以指导性计划为依据，结合本部门、本地区实际条件安排计划，可以在一定程度上有所突破并报土地利用计划主管部门备案。国家主要通过经济政策、经济杠杆和经济法规进行指导和调节，必要时辅以行政手段。如城市土地出让计划、闲置土地利用计划、土地征用计划等都属于指导性计划指标。^[2]

土地利用计划与土地利用规划的关系是：土地利用规划是对全部土地资源利用的战略性的长期计划；土地利用计划则是中期和年度的土地利用规划。具体而言二者关系如下：

1.土地利用规划是土地利用计划编制与实施的依据

为实现土地利用目标，土地利用规划确定了一系列的土地利用控制指标体系，这些控制指标就是编制土地利用计划的直接依据，也是土地利用计划实施的重点。土地利用规划中一般有耕地减少量、耕地补充量、建设用地总量、农用地保有量等控制指标；土地利用计划中相应地应有农用地转用计划、生态退耕计划、土地开发整理补充耕地计划、耕地保有量计划等来保证规划控制指标按年度来落实。

2.土地利用年度计划是土地利用规划的具体实施计划

土地利用规划的实施需要分年度进行，土地利用年度计划就是在土地利用规划的框架内，依据国民经济发展的具体情况，对土地利用进行年度的调节，以保障规划的贯彻落实。各级政府在审批农用地转用、土地开发整理、生态退耕等项目时，除要求符合规划确定的布局外，还应符合土地利用年度计划的要求。土地利用计划起着调节器的作用，可以避免某种土地供应行为在个别年度上过于集中。

四、土地利用规划的任务及目标

（一）土地利用规划的任务

土地利用规划作为一项国家调控土地利用的措施，其任务可概括为以下三个方面：

1.土地利用的宏观调控

为了加强对土地利用的宏观管理，必须建立一个土地利用宏观管理体系，如用地计划体系、土地信息系统等。土地利用规划则是土地利用宏观管理体系的重要基础，是土地利用宏观控制的主要依据。国家通过土地利用规划协调国民经济各部门的土地利用活动，从而建立适应经济、社会和市场发展需要的合理的土地利用结构，合理配置土地资源，有效地利用土地资源和杜绝土地资源的浪费。

2.土地利用的合理布局

国家通过土地利用规划在时空上对各类用地进行合理布局，如对农业用地和建设用地以及自然保护区、风景旅游区等专项用地的布局，并对后备土地资源潜力进行综合分析研究，制定相应的配套政策，实施在利用土地的过程中同时保护土地的策略，引导土地资源的开发、利用、整治和保护，以保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源，防止对土地资源的盲目开发。

3.土地利用的规范监督

依据土地管理法的规定，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。这表明土地利用规划具有法律效力，任何人、任何机关不得随意变更土地利用规划方案，各项用地审批必须依据规划，土地利用规划是监督各部门土地利用的重要依据，规划方案的修改也必须按照编制规划的法定程序进行。

（二）土地利用规划的目标

土地利用规划的目标就是要在规划期内实现的土地利用结构和各类用地的布局。具体来讲，土地利用规划的目标是在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究现状，提出规划区域所应实现的土地利用目标。我国确定的土地利用规划的目标是：实施耕地总量动态平衡的战略思想；逐级落实三项指令指标，实现土地资源的可持续利用和管理；保证重点项目的用地需求；严格控制城市用地外延扩展；优先安排农用地；因地制宜发展园、林地，防止水土流失，改善生态环境；合理调整土地利用机构和布局，提高土地利用效率。