第二节 土地保护法的基本原则
我国土地保护法的基本原则是指对我国土地保护法律制度创新和完善起指导作用的基本准则。一般来讲，法律制度的创新和完善应遵守正当性、合理性、系统性和可实施性的原则。体现在土地保护法律制度的创新和完善领域，这四个原则可以具体化为如下原则。
一、土地、经济、环境综合决策原则
土地、经济、环境综合决策原则，又称综合效益最大化原则，是指在土地利用时，应当兼顾经济、社会与环境效益、内部与外部效益、近期与长远效益，从而实现土地利用综合效益最大化。总体效益最佳一般表现为在城市良好的生态环境条件下，土地整体功能最大，用地结构与布局合理，城市经济、社会效益最高。
经济、社会与环境效益是按土地利用效益的类别划分的。经济效益是指人们利用土地资源时所获得的有用经济成果。从使用价值来看，它表现为所取得的有用产品的数量；从价值形式来看，它表现为一定数量的并可用货币表示的国民生产总值、国民收入或纯收入。经济效益最大化就是要使有限的土地资源生产出尽可能多的符合社会需要的物品。社会效益是指在促进社会发展和社会进步、改善社会结构和维持社会稳定方面的效益。例如，建设文化、教育设施，对于提高人的素质、加强精神文明建设，有着十分重要的作用，虽然在短时期内不一定能取得很大的经济效益，但却能获得较大的社会效益。这种设施所需要的土地，还必须根据社会效益最大化原则予以保证。再如，一些国家设施、社会治安管理设施和行政管理设施所需要的用地，尽管不能为社会提供产品、增加收入，但建设这些设施对维护国家主权、保证社会稳定，是非常必要的。因而对这类土地的利用，能获得较大的社会效益。我们在利用土地资源时，千万不能只看经济效益而不看社会效益。生态环境效益是指人类在开发利用土地资源时对生态环境产生的有利或不利的作用。土地资源的利用方式是多种多样的，各种用途是互相联系、互相影响的。人们在利用土地的时候，不但要考虑经济效益和社会效益，而且还要看生态环境效益。土地资源合理利用的要求还包括对生态环境改善的要求。生态环境作为一种资源，必须加以保护。人们在开发、利用土地时，必须考虑生态环境效益。许多对环境有污染的项目，在不计算它对生态环境的损害所造成的损失时，可能会计算出很高的投资效果，但如果考虑它对生态环境所造成的损失或代价时，其投资效果就要重新评价了。生态环境对人们来说也有效用，人们可以像消费其他物品或劳务一样来享受良好的生态环境所带来的福利。如在现代化的都市里，清洁的空气、温暖的阳光、纯净的水和优美的风景，不仅能使人心旷神怡，而且有益于身体的健康。因此，在利用土地资源时，必须考虑保护生态环境，并以优先考虑生态环境效益为原则。[3]
内部效益和外部效益是按土地利用效益作用的范围来划分的。内部效益是指经济活动的主体（法人或自然人）所获得的效益。当一种活动的成本或效益自发地“外溢”并影响到其他人或其他厂商时，就会产生外部效益。确切地说，外部效益是一个人的行为对另一个人的利益或福利产生的效果，而这种效果并没有从货币或交易中反映出来。外部效益有多种形式，有些是积极的或正的效益，有些是消极的或负的效益。例如，一些发电厂、化工厂大量烧煤和石油，致使一些地区空气严重污染，有的地区甚至下酸雨，导致土地和湖泊积累了硫酸，湖水变酸，微生物被杀死。这是生产电力和化工产品的外部负效益。人们在利用土地时，不但要讲究内部效益，而且也要注意并讲究外部效益。
近期效益和远期效益是按照土地利用效益发生的时间来划分的。近期效益是指在利用土地的近期之内所能得到的效益，而远期效益是指在相当长的时期后（如五年或更长的时期）才能获得的效益。例如，国家在东北、华北、西北地区实施植树造林计划，不但能获得近期效益，更重要的是，它能获得远期效益，即它可以防风固沙、防止水土流失、改善生态环境等。因此，这是一项具有重大远期效益的工程。再如，从农业生产长远效果来看，长期使用化肥不利于改良土壤结构，提高土地肥力，它对农业生产将会产生严重的后果。又如，在市场经济条件下，不可避免地会出现土地投机。这时土地投资者不是着眼于目前的使用价值，而是土地的预期收益。因此，我们在利用土地时，不但要看近期效益，而且也要看远期效益。[4]
总之，土地利用效益具有多层次性。正因如此，我们在分析和评价土地利用效益时，必须从各个方面对土地利用效益进行全面分析和综合考察，才能作出比较正确的评价。这些效益在有的建设项目中彼此呈正相关。例如，在适宜种桑树的山坡上投资开发种植桑树林，发展养蚕生产，不但可以取得良好的经济效益，同时还可以解决农民的就业问题，取得较好的社会效益，因而综合效益就很好。但有的土地资源利用项目各种效益可能互相矛盾。例如，投资建设技术落后、设备陈旧的小造纸厂、小化工厂、小冶炼厂，对空气和水土资源造成了严重的污染。因此，必须对各种效益全面估量，进行综合比较分析，按照综合效益最大化原则进行土地利用。只有这样，才能使土地资源得到充分合理的利用。
长期以来在计划经济体制下，我国为数众多的土地处于低效使用状态，使用者不去关心该土地的最佳用途是什么。在市场经济条件下，不同的土地使用方式带来的投资回报率有天壤之别，由土地投资决策失误所导致的重大损失屡见不鲜。土地利用中的综合效益最大化原则，对于我国由计划经济向市场经济转轨的房地产业尤为重要，因为许多在原有计划经济体制下合理使用的土地，在新的市场机制下变为低效利用或不合理使用。我们应当从动态的观点出发，对土地利用向最有效使用的方向调整，最大限度地实现土地的最高使用价值。
二、预防为主、防治结合、综合治理原则
（一）预防为主、防治结合、综合治理的含义
预防为主、防治结合、综合治理的原则（以下简称预防为主），通常认为包含三层含义：
第一，在环境问题上，要采取预防为主的要求，采取各种预防措施防止环境问题的产生或者恶化，做到防患于未然，尽量避免环境损害的产生。
第二，在环境污染问题产生后，要采取综合的措施加以治理；在环境被破坏后，要采取综合的措施进行恢复和建设，不能“头痛医头，脚痛医脚”。环境是一个整体，环境污染没有地域界限，一种环境介质被污染、破坏后会加剧其他环境介质的污染或破坏。如森林资源遭到破坏后会加剧水质的恶化和水土流失的严重化；固体废物不得到处理会污染大气和水。以前那种单打一的措施显然只是转移了污染，并没有真正消除或减少污染。
第三，在预防和治理的关系上，要坚持预防为主。预防为主并不意味着预防可以取代治理，或者治理并不重要，而只是强调在环境问题上，应优先考虑预防。预防是防止今后可能发生的环境损害的重要手段。对于那些已经发生的环境污染或者危害，则强调治理的重要作用，实行治理为主。因此，预防和治理分别有其适用领域，两者是相结合的关系。
环境问题的下列特点决定了在环境问题上应当实行预防为主的原则。首先，环境危害一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性。如生物多样性一旦消失后，就永远消失了，没有办法补救。其次，治理环境问题所花费的费用非常巨大，如果等到环境问题产生后再采取措施，往往得不偿失。最后，环境问题的危害具有很强的潜伏性，即危害的产生与受污染的后果显现之间的间隔相当长，如许多化学品致癌的潜伏期长达20年至30年，化学品的致病后果可能在几代之内也不会显现出来，承受环境风险后果的人就可能不是享受使用该化学品的受益人。人类难以及时发现和认识环境问题的长远影响，为代内公平和代际公平起见，必须防患于未然。
（二）预防为主原则的贯彻
贯彻预防为主、保护优先、防治结合、综合治理的原则，对于预防而言，最重要的是从源头上预防环境危害的发生；对于治理而言，采取的治理措施要直接针对环境危害产生的原因，通过由点带面的途径达到综合治理的效果。具体而言，可以采取下列措施贯彻该原则。
1.全面规划、合理布局
很多环境污染或破坏的产生都是因为不合理的决策造成的，在城市工农业布局时，没有进行统筹安排，考虑保护环境的需要。如在江河的中上游建设污水处理厂、在城市上风向建设污染严重的工厂。因此，为预防环境危害的产生，除了实行坚持综合决策外，还应当全面规划、合理布局。《人类环境宣言》曾指出：“为了实现更合理的资源管理从而改善环境，各国应该对他们的发展计划采取统一和协议的做法，以保证为了人民的利益，使发展同保护和改善人类环境的需要相一致”；“合理的计划是协调发展的需要和保护与改善环境的需要相一致的。”
全面规划要求以全国主体功能区规划为基础，制定各种规划，包括经济和社会发展规划、国土整治规划、专业性的环境规划等，在工农、城乡、生产生活等方面进行综合规划，做到统筹安排，在考虑经济效益的同时考虑环境效益。合理布局要求在安排工业生产、农业生产和资源开发时，除了方便生产和生活之外，还要考虑对环境的影响。如严禁在人口稠密区、城市上风向、水源保护区建立污染型工业。在对一个区域进行全面规划和合理布局时，必须按照该地区的环境功能进行。
2.制定和完善预防性的环境法律制度
预防性的环境法律制度包括环境影响评价制度、许可制度、三同时制度、清洁生产制度和淘汰制度。它们是防止产生新的环境污染和破坏的重要保障。
环境影响评价制度是更具有预防性的法律制度，其要求在进行任何活动之前，必须在可行性阶段考虑对环境的影响，为在决策上选择对环境影响最小的方案提供依据，如果对环境的影响超过了法律的规定，则就会被禁止或者被要求采取相应的预防措施。
许可制度要求，在从事可能污染或破坏环境的活动之前，必须向有关部门申请并征得同意，否则便不能将相关的产品投入市场或进行该相关的活动。通过许可制度来预防环境危害的发生，通常表现为制定各种“黑名单”，许多事先被认定为是污染或破坏环境的行为、产品会遭到限制或者禁止，从而从源头上控制环境危害的发生。
三同时制度通过要求环境保护设施与主体工程的同时设计、同时施工和同时投产使用，保证不因为缺乏环境保护设施或者建成后不使用而产生污染，从而达到防止产生新的污染和破坏的目的。
清洁生产制度和淘汰制度是预防环境污染产生的制度。清洁生产要求从原材料的选取、加工等过程都考虑整个过程对环境的影响，坚持从“从摇篮到坟墓”整个生命周期的环境管理，将污染控制在源头上；而淘汰制度通过禁止或限制严重污染环境设备的使用，达到少产生或不产生环境污染的目的。
三、统一管理原则
（一）统一管理原则的含义
土地统一管理是指国家把全国土地作为一个整体，由统一的管理部门负责管理，采取统一的措施，制定统一的规划、计划和标准。土地利用涉及城乡和各行业、各种用途的用地，必须坚持城乡土地统一管理的原则。
（二）土地统一管理原则的贯彻
1.实行城乡统一的土地管理体制
1986年，我国颁布了《土地管理法》，并成立了统一管理土地的部门，实行了城乡地政、全国土地的统一管理。1998年，国家成立了国土资源部，进一步强化了土地管理的职能。要求在土地管理部门及其工作人员合理分工的基础上进行有效的密切合作，形成一个相互协作、协调统一的管理结构，发挥整体功能，实现土地管理目标。2018年在国土资源部的基础上组建了自然资源部，进一步强化了土地资源的统一监管职能。
2.以《全国国土规划纲要》为指导，统筹协调土地利用总体规划与相关专项规划的关系
《全国国土规划纲要（2016—2030年）》已于2017年1月印发，《全国国土规划纲要》是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的重大举措。《全国国土规划纲要》贯彻区域发展总体战略和主体功能区战略，推动“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展战略落实，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等进行总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划。《全国国土规划纲要》范围涵盖我国国土面积（暂未含港澳台地区）。规划基期为2015年，中期目标年为2020年，远期目标年为2030年。应以该规划纲要为基础，正确处理好土地利用总体规划与城乡规划、产业规划、矿产资源规划、水资源规划、林业规划等专项规划之间的关系，牢固树立土地利用总体规划的核心地位，打破部门分割限制，充分做好各规划间的衔接与对接。
3.建立城乡统一的土地市场
加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”和“同地、同权、同价、同税”。
4.建立城乡统一的地籍管理制度
地籍管理工作是土地管理的基础性工作。要解决土地管理城乡分治问题，就必须通过地籍管理数据中心的建设和推广，实现城乡土地图形数据和属性数据的统一。
四、混合调整原则
（一）混合调整原则的含义
按照调整主体的不同，大致可归为三大类：一类是市场调控机制，一类是政府调控机制，一类是社会调控机制。混合调整原则是指综合运用政府管制、市场调节、社会调整等不同法律手段对土地保护社会关系进行系统性调整。具体内涵体现为：一是法律机制的运作不再是以政府一元化的模式为前提，而是以包括政府在内的社会多元主体的参与为基础；二是多种法律手段的协同与配合，综合运用强制、指导、经济刺激、市场调节、社会参与等法律手段，对涉及土地保护社会关系的法律调整由强制的直接介入转变为直接的管制和间接的促进与引导相结合、由消极被动的救济与修复转向积极主动的引导和鼓励。
（二）混合调整原则的贯彻
政府管制、市场调节、社会调整等不同法律手段在解决土地保护问题上各有利弊和自己的功能空间。无论是市场机制、政府管制手段还是社会调整手段，在土地保护上都不是万能的，三种手段并不相互排斥，而是可以取长补短、相互配合使用的。土地保护制度的选择与创新应建立在既要防止“市场失灵”又要防止“政府失灵”，从而谋求市场机制、政府干预与社会调整的有机结合上。
要在土地保护领域贯彻混合调整原则，关键是合理确定三种机制各自的功能空间。在合理确定三种机制各自功能空间的基础上，要注重综合运用。这里以有效的土地资源利益分配机制为例。有效的资源利益分配机制是建立规划机制和市场机制并行的利益分配机制。（1）规划机制是根据国民经济和社会发展需要、资源供需现状及发展趋势、资源整治和环境保护等要求，通过编制各个层次和各种类型的规划，来对资源在时间上、空间上、部门间、产业间的占有、使用进行分配。它是国家宏观调控和产业政策的基础，指导一定时期内资源占有和使用的分配。当前要加大资源规划刚性约束，增强规划的法律地位，提高规划的科学性，充分发挥规划机制在资源利益分配尤其是代际间分配的宏观调控效能。（2）市场机制是价值规律发生作用的自发形式，是市场主体进行相互联系和相互制约的方式。在资源利益分配中，市场机制主要是以价格、利润和需求等经济信息为主，决定资源在各领域、产业及部门间的分配。要充分发挥市场机制在资源利益分配方面的调节作用，彻底改变资源无偿无限期的占有和使用，激活资源一级市场与二级市场，提高资源配置效率。我国资源在空间分布上不均衡，具有多用途性，并在开发利用中受技术经济条件的影响程度较大。如果运用单一的规划机制或市场机制来配置资源，不可避免地会出现一些极端现象，而规划机制与市场机制的并行，既可以弥补规划机制的信息不灵，市场不活等缺点，又可以防止市场机制配置资源的各种不良现象的出现，使资源的配置在完备的配置机制下运行。
五、土地有偿使用原则
（一）土地有偿使用原则的确立
土地有偿使用是建立社会主义市场经济体制的要求，党的十四届三中全会决定：把土地使用制度作为整个经济体制改革的重要组成部分。土地使用制度改革的目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系，明晰产权关系，利用租、税、费等对收益分配进行合理有效的调节，进一步扩大土地有偿使用的范围。土地作为三大生产要素之一，能否进入市场、建立起土地市场体系，不仅关系到土地资源能否合理配置、土地资产能否充分发挥效益，而且直接关系到社会主义市场经济体系能否顺利建立。党的十四届五中全会提出了两个根本性转变，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出：“规范和完善土地市场，逐步扩大土地有偿使用的范围，加强国家对土地利用总体规划和土地利用计划的管理，实行土地使用权有偿、有限期的出让制度。商业性用地使用权要公开出让。建立健全国家对土地使用权出让市场的垄断和管理制度，规范土地使用权转让行为。依法保护并合理开发土地……完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制，加强土地管理。”这些政策对今后开展土地有偿利用、进一步深化使用制度改革提出了新的要求。
土地有偿使用的实质，就是马克思所说的：“土地所有者垄断土地，不管这土地是用于农业、用于建筑、用于铁路，还是其他某种生产目的就有可能以地租的名义取得剩余价值的一部分。”马克思、恩格斯在《共产党宣言》中也提出无产阶级在夺取政权后，变革全部生产方式的手段之一是“剥夺地产，把地租用于国家支出”，恩格斯在《论住宅问题》中更明确地指出：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租（虽然是改变过的形式）转交给社会，所以由劳动人民实际占有一切劳动工具，无论如何都不排除承租和出租的保存。”这说明在社会主义条件下，地租依然存在，土地使用者必须向土地所有者缴纳地租。我国实行社会主义土地公有制、土地所有权和使用权分离，拥有土地所有权的国家并不直接统一经营土地，而由以各种形式获得土地使用权的国营、集体企事业单位或个人经营使用。土地所有者和使用者，都有各自相对独立的经济利益。因此，在土地“两权”分离的情况下，土地所有权要在经济上得以实现，土地就必须有偿使用，这不仅符合马克思主义的经典论述，也完全符合社会主义市场经济的需要。
目前，我国土地的有偿使用制度已初步建立，并通过多项法律、法规不断规范化。1982年以前，我国的土地法属于行政法，是关于保护土地、征用土地、划拨土地使用权等问题的法律，而调整有偿利用土地产权的财产关系的法律规范基本是空白的。1988年修改土地管理法、1990年国务院发布55号和56号令后，我国土地管理开始从资源型管理向资产型管理转变，土地使用权作为商品开始进入了市场。宪法第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”土地管理法第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度……” 随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，要求建立规范有序的土地市场体系，进一步扩大土地产权有偿利用的范围，进一步发挥土地的资产效益。
（二）土地有偿使用原则的贯彻
1.实行土地有偿利用的税费制度
土地有偿利用的税费制度，主要是土地使用费/税、土地补偿费、排污费。
土地资源开发使用费/税。土地资源开发使用费/税是土地资源使用权人按照土地资源法的规定，向土地资源所有权人支付的开发使用土地资源费，如土地出让金，是针对土地资源的直接使用价值的。
土地资源补偿费。该费用以弥补、恢复、更新土地资源的减少、流失或破坏，如耕地开垦费、新菜地开发建设基金等。
排污费是为利用环境容量而支付的相应对价，是向环境排放污染物的单位或个体工商户按照排放污染物的种类、数量或浓度向国家缴纳一定的费用。
2.实行生态效益补偿制度
土地资源有偿使用包括资源直接使用价值的有偿使用、间接使用价值的有偿使用。前面的使用费、补偿费或税，是针对直接使用价值而言的。生态效益补偿则是就土地资源的间接使用价值而言的。生态效益补偿费区别于土地资源使用费、补偿费等，是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用，提高保护环境的行为的收益。如湿地生态效益补偿制度，使无偿使用湿地生态效益向有偿使用湿地生态效益转变。
3.建立科学的土地价值核算制度
土地资源有偿使用制度包括两个层次：土地资源直接使用价值的有偿利用和土地资源间接使用价值的有偿利用。科学的土地资源有偿使用制度有赖于环境价值的核算和估价。如何来计算土地资源价值，目前还存在不少问题。这一问题若不解决，土地的有偿使用将面临许多困难。土地资源的价值包括直接使用价值、间接使用价值和选择价值。土地资源的直接使用价值因有市场价格而较容易估算，应加大土地间接使用价值和选择价值的核算和估价的研究力度和广度，使土地资源有偿使用税费的征收标准、征收数额更加科学，以真正实现土地的可持续利用。
六、集约利用原则
我国人多地少，耕地不足和城镇土地供给有限及利用不充分的现状，决定了今后城市建设必须走节约利用土地的道路，逐步实现土地利用方式由粗放型向节约型的转变，这也是经济增长方式转变的必然要求和重要环节。
实施土地节约利用，首先是优化土地利用结构。土地利用结构包括两个方面：一是土地利用的比例结构；二是土地利用的空间结构。从世界城市发展的历程看，第三产业随着城市的发展其比例越来越大，其城市用地结构的比例结构也应表现出同样的规律。城市的空间结构，主要是城市功能区的分布与组合，也就是商业、工业、住宅区等的分布与组合。以上这些都应按照产业发展趋势和市场经济的客观规律，调整土地利用结构，推动产业结构转换，逐步提高第三产业比例，促进城市经济效益的提高和改善城市生态环境。其实施手段是市、县土地利用总体规划。根据上级土地利用总体规划的指标和布局，划分土地利用区，确定土地用途，然后按照这个要求推进土地置换，实现土地资源在城市内部的合理配置，促进城市功能的完善、质量的提高。利用土地利用年度计划，控制建设用地总量和农用地特别是耕地的转用，开展土地整理包括城市商务中心区的建设和旧城改造，优化用地结构，提高城市建筑容积率[5]和经济效益，促进城市发展。缺乏上述条件，土地节约利用的目标——不断提高土地使用效率和经济效益就要落空。例如，盲目地加大土地开发强度，追求过高的容积率，就会造成环境质量大幅度下降；过大的人口密度有可能造成城市局部地区基础设施的压力，导致生产、生活效率的降低。从经济效益分析，城市用地布局的不合理，如商业区偏离居住区、工业区对居住区产生严重的环境污染，即使投入成本很高，土地不仅不会升值，反而要贬值。其次是城市规划范围内具体地块的高效利用。其内涵就是城市内具体某一宗地，在规划许可范围内，按照边际收益原理加以利用。根据报酬递减规律，土地利用存在着一个临界点，即边际收益等于边际成本时，经营者或开发商就不会再追加投入，因为新增加的投入得不偿失，达到这一临界点时的土地利用称之为节约利用。在实践中主要通过控制城市发展规模、确定土地最佳利用方向、进行土地功能置换、盘活存量土地、提高建筑容积率等手段，加大对土地的调控力度和组织协调职能。具体来讲：第一，规划每一块土地的用途和土地使用条件，合理高效使用土地。第二，严格把好农用地转用审批关，除一些特殊情况外，没有农用地转用计划指标的，一律不予批地。第三，积极推进土地有偿使用制度，加大招标的力度，减少协议出让土地。通过回收、再出让、出租、抵押、使用权入股等形式引导原划拨用于生产经营的土地逐步纳入有偿使用的范畴。第四，按照《闲置土地处置办法》，依法处理和充分利用闲置土地，提高土地利用率。第五，实行政府土地收购和定期公布地价制度，培育和规范土地市场，促进土地合理利用。第六，合理利用城市地下、地上空间。
这一原则要求土地利用由过去以增量供应为主转变为以存量土地供应为主，由过去以土地平面利用为主转变为平面与立体利用并重。并且在已经确定土地用途的情况下，将有限的资源配置给土地生产力利用率最大的使用者，并使其得到相应的良好区位，以充分发挥土地利用的效率。实践中应通过有效的土地优化配置机制，选择耗费最少、产出最大的用地者。
七、以规划为基础、用途管制为核心、总量控制并行原则
土地保护要坚持以土地利用规划为基础、以土地用途管制为核心、同时对建设用地实行总量控制的原则。
（一）以土地利用规划为基础
土地保护要求对有限的土地实行优化配置。土地利用总体规划能实现这一目标。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地的自然、经济、社会条件，对土地的开发利用、治理、保护在空间上和时间上的总体安排和布局。土地利用总体规划不仅是国家实行土地利用管制的基础，更是各类土地利用的依据。土地利用总体规划统筹安排各类用地；逐级分解规划确定的各类用地控制指标，重点确定城市城镇用地规模控制指标，重点控制城市用地规模。在土地利用总体规划中，建设用地规模指标得以确定。
土地利用总体规划在编制时便遵循几个基本原则：严格保护基本农田、控制非农业建设占用农用地、提高土地利用率。可见，土地利用总体规划在贯彻土地“开源”的同时，也实行土地“节流”，土地利用方式由粗放向集约转变，以实现节约利用土地的要求。
土地利用五年计划是分阶段落实土地利用总体规划的中间环节，是指导编制年度用地计划的依据。土地利用年度计划将土地利用总体规划确定的建设用地指标予以分解，并加以落实，其目的在于严格控制新增建设用地规模，对农用地转用计划实行指令性管理和分类下达，提高土地集约利用水平，促进节约用地。
（二）以土地用途管制为核心
土地用途管制是指国家为了保证土地资源的合理利用，使经济、社会和环境协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的法律规定。土地用途管制是我国整个土地管理的核心制度。在美国，私人土地如何利用，联邦政府和州政府一般是不加干预的。但当私有土地改变土地用途时，“必须考虑是否会对本州经济和当地环境产生不利影响，如不考虑这一原则，就要受到处罚”。[6]
（三）实行建设用地总量控制
我国是农业大国，土地利用上必须以保障粮食安全为根本，对建设用地使用总量控制。《土地管理法》第4条规定了建设用地总量控制制度：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
2004年国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定：“严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地”“实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。”2006年国务院颁发《关于加强土地调控有关问题的通知》再次明确对建设用地实行总量控制，并首次将未利用地纳入建设用地控制指标，将此前实施的控制农用地转用计划改变为控制农用地转用计划和控制新增建设用地计划的双重控制。同时，将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划。
建设用地总量控制要求包括以下几个方面的内容。
第一，建设用地不得突破建设用地指标。《土地管理法》第22条第1款规定城市建设用地规模应当符合国家规定的标准。因此，城乡规划行政主管部门在审批建设项目用地申请时，要依据国家规定的建设用地指标，对建设用地面积进行严格审查，对超过国家规定用地指标的，不得发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。
第二，建设用地要充分利用现有存量用地。建设用地的总量是一定的，这说明除了利用新增的建设用地之外，我们还必须充分利用现有存量用地，通过提高土地利用效率、收回闲置土地等方式，实现土地的节约利用。如《土地管理法》第22条第1款要求城市建设用地应当充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。
第三，农用地转用的年度计划实行指令性管理。为了保障农用地尤其是耕地在国家的地位、控制建设用地的增长，国家对农用地转用不仅实行审批制度，更是对农用地转用的年度计划实行指令性管理，从严、从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，以实现对土地的节约利用。
八、外部性内化原则
外部性也称溢出效应、毗邻影响、外部关系等。外部性是指一个生产者或消费者的生产或消费活动对其他生产者或消费者所附带产生的成本或效益的情况。外部性有正负之分。正外部性是指一个生产者或消费者的生产或活动使其他社会成员无须付出代价而得到好处；负外部性则指一个生产者或消费者的生产或活动使其他社会成员蒙受损失而未给补偿。解决外部性问题的基本原则是外部性内部化。[7]
土地使用的外部性是指土地使用者使用土地所耗费的成本中的一部分或全部由他人承担，或者土地使用者使用土地所应获得的部分收益被他人获得。如果土地使用者的成本被他人承担，那么，这种外部性就是负外部性。例如，某土地使用者使用土地进行某种生产时，对相邻土地造成污染，但清除污染的费用并不由造成污染的土地使用者承担，而是由受污染的土地使用者承担，这样，本应由造成污染的土地使用者承担的土地使用成本，反而由被污染者（即未获得土地使用收益者）承担；如果土地使用者的收益被他人获得，那么这种外部性是正外部性。在这种情况下，土地使用者往往不考虑某些效益或成本，就产生了土地资源使用的低效率。土地使用外部性按照外部效果产生的条件可分为：（1）土地使用权确定的即时外部性。一块土地或批租或有偿他用，当土地使用权人确定之际，土地的使用性质也被确定，即土地用途的事实选定。例如，一块城市绿地被批租为商业或其他用地，土地使用权的这种重新确认将导致城市生态环境的外部不经济性；一宗市中心土地如果被批租为商业用地，就排斥了金融等领域对这一地块使用的可能。土地使用权的这种重新确认造成了其他土地使用性质的不可能性，这也是一种土地使用的外部性，或叫土地使用的“机会成本”。（2）土地开发过程的外部性，包括开发过程的外部经济性和不经济性。开发过程的不经济性如上述的社会环境公害等。（3）土地使用过程的外部性。如建筑物的外表风格对大众的影响，建筑物过高，阻挡了毗邻建筑的部分采光、通风、接受无线电信号等形式的外部不经济，有些很难进行公正的赔偿。
解决土地外部性的基本原则是外部性内部化，即使受益的土地产权人分摊必要的外部成本，使受害的土地产权人得到合理的补偿。具体措施为：（1）完善税收。例如，土地在使用过程中由于周围环境（包括基础设施）的改善，提高了收益，产生了正的外部性，而开辟土地增值税就可以调节土地增值的再分配，使外部性有效内化。（2）明确土地产权。（3）政府补贴。如生态公益林林地无法产生可观的经济收益，要使生态公益林林地可持续使用，采取一定的政府补贴是十分必要的。（4）土地权属调整合并。当某一地块上的行为影响了另一地块时，可考虑将这两地块权属调整合并，使外部成本内化。（5）受益者付费。（6）政府管制。
九、可持续发展原则
在世界环境和发展委员会于1987年发表的《我们共同的未来》（Our common future）的报告中，可持续发展被定义为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。”[8]该定义鲜明地表达了两个基本观点：一是人类要发展，尤其是穷人要发展。实现经济发展以保证当代人和后代人生活水平的提高；二是发展有限度，不能危及后代人的发展，即要保护和加强环境与资源基础以满足当代人和后代人的需要。赫尔曼·戴利（Herman Daly）于1991年指出可持续性由三个部分组成：一是使用可再生资源的速度不超过其再生速度；二是使用不可再生资源的速度不超过其可再生替代物的开发速度；三是污染物的排放速度不超过环境的自净容量。[9] 1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》和《21世纪议程》确认了可持续发展的四项原则：代际公平原则，即既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展；代内公平原则，即当代内所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境享有平等的权利；可持续利用原则，即以可持续的方式利用自然资源，以保持可再生资源在最佳再生能力前提下的利用，和不可再生资源不以使其耗尽的方式的利用；环境和发展一体化原则，即将环境保护和其他方面的发展有机地结合起来。[10]我国政府于1994年制订的《中国21世纪议程》第14章对自然资源保护与可持续利用作出了规定，指出“以较低的资源代价和社会代价取得高于世界经济发展平均水平，并保持可持续增长，是具有中国特色的可持续发展战略选择”，并对土地资源的管理和可持续利用作出具体规定。可持续发展战略与合理利用土地的基本国策相一致，已经成为我国土地法治建设必须遵循的原则。
将可持续发展原则运用于城市土地配置，是指用可持续的方式使用土地资源、发展经济、保护环境。即在城市土地配置上，要求在资源合理承载力的基础上，选择土地利用的资金集约度、技术集约度和负载人口集约度，按照城市发展的规律，动态地调整城市的用地结构与布局，在优化土地配置过程中，考虑大范围区域发展特点，在旧城改造、新区开发、产业转移中考虑其综合效益的改善问题，在发挥城市土地利用的经济效益的同时，考虑子孙后代利用该土地的潜在价值和生态、社会价值。通过不断调整、重组、优化城镇结构、功能，使其物质流、能量流和信息流得以永续利用和协调统一，并借助一定的经济、社会发展战略来具体体现和实施，以适度的城镇规模、合理的城镇容量和城镇结构来增强城镇功能，保持良好的城镇环境和促进人类社会的全面发展，从而既满足当代人日益提高的物质文明和精神文明需要，同时又为后代人创造具有良好发展条件的城镇基础。实现城市土地的可持续配置，必须要从外延空间的拓展转到有序、协调、高效的内涵式增长上来，要追求城镇发展的质量，而不能以牺牲环境为代价片面追求规模和速度。
随着土地制度改革和土地市场的开放，城市新开发的土地所占比重越来越大，土地功能置换速度也加快，城市用地面临多种选择。如果城市发展超越城市的社会环境承受能力，将会给城市带来灾难。只有使城市规模严格地限定在自然界承受力和能够支付环境污染与破坏治理能力的合力之内，才能保障城市的可持续发展。城市用地随规模增长而适当增加是符合发展规律的，但是一味地扩大用地规模（包括人均用地面积偏大、城市占地规模过大和用地增长速度远远超过人口增长速度三个方面）却不可取，而土地的粗放型利用方式（包括土地利用低效、土地闲置浪费和住宅问题的困惑三个方面）则更应不断得到转变。我国的人地矛盾特别尖锐，土地资源非常稀缺，城镇规模扩展是否适度和城镇土地的粗放利用方式的转变速度，不仅关系到城镇土地能否可持续利用，也关系到农业土地资源的可持续利用和整个国民经济是否能够可持续发展。