第二节 立法沿革

一、我国土地利用规划的历史进程

1.1986年以前的阶段

20世纪50年代初，土地利用规划这一概念从苏联传入我国，当时被称为“土地整理”，50年代后期改称为“土地规划”。从新中国成立至1978年，我国并不存在整体的、完善的土地利用规划，且当时的土地利用规划为比较单一的农业用地规划，例如，新中国成立之初的土地利用规划是为了发展农业生产，侧重的是国营农场；农业合作社阶段的土地利用规划目的在于从经济上和组织上巩固社会主义农业，创造最适宜的土地组织条件；在人民公社化期间，农业部土地利用局向全国发布“关于开展人民公社土地利用规划工作的通知”，人民公社土地规划内容比较广泛，是与农林牧副渔和工农商学兵全面相结合进行的；在1963年至1966年上半年期间，土地利用规划的任务是继续巩固人民公社经济，为实现农村技术改革创造土地组织条件。

我国从“文化大革命”到改革开放期间的土地利用规划基本上都是围绕荒地开发和基本农田建设的农业土地利用规划，主要是以编制农业的土地利用规划为重点，解决局部地区土地利用存在的问题。^[3]

2.1986—1996年的阶段

1986年，我国制定了土地管理法，成立了国家土地管理局，以加强土地的宏观管理，实现土地的合理利用。1986年土地管理法第15条规定，各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。在这一背景下，我国开始进行第一轮全国土地利用规划（1986—2000年）的编制。第一轮全国土地利用规划编制的背景和目的同1986年土地管理法制定的背景和目的一致，即我国第一轮全国土地利用规划（1986—2000年）是以“我国经济建设加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少”为背景制定的。1993年2月国务院正式批准实施《1986—2000年全国土地利用总体规划纲要》。这是我国第一部土地利用总体规划。

在1996年年底，我国大部分省、自治区、直辖市完成了省级土地利用总体规划的编制工作。新中国第一批土地利用总体规划的实施，在协调各行业用地、保护耕地、合理开发利用后备土地资源等方面发挥了重要作用。

3.1997—2006年的阶段

1998年，我国修订土地管理法，土地利用总体规划的法律地位得以确立，土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用得到强化。在1998年修订的土地管理法中，调整幅度最大的内容便是规划制度，在86个条款中，单独列出土地利用总体规划的条款共计14条，使得土地利用规划的编制实施以及法律地位都有较大提升。

20世纪90年代末我国出现了大量的非农建设占用耕地这一情形，这一背景推动了土地管理法的修订，同样也推动开展了第二轮全国土地利用规划的修编。1997年7月在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的编制工作。这一轮土地利用总体规划修改是以非农建设大量占用耕地为背景，以实施贯彻中央11号文件，实施两个“冻结”政策为前提条件进行的，将耕地总量不减少作为战略目标，整个规划的部署、控制、土地开发与保护等都在围绕耕地数量做文章。^[4]1999年4月，国务院正式批准并发布《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》。这一阶段土地利用总体规划最大的特点便是按照耕地总量动态平衡等新要求编制规划。

《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》的实施，对于促进耕地保护具有重要意义。全国大部分地区基本农田面积保持稳定，同时有效控制了非农建设占用耕地的行为，促进了节约、集约利用土地。

4.2006年后的阶段

2006年我国开始了第三轮全国土地利用规划（2006—2020年）的修编。城市化、工业化进程加快，人地矛盾日益加剧成为此次修编的重要原因，同时产业结构调整和生态环境建设也对土地资源管理提出了新挑战。因此修编的重点是“解决如何协调保护农用地与保障经济发展用地关系的问题”。2006年，国务院没有批准国土资源部提交的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，主要原因在于该纲要没有守住18亿亩耕地这一红线。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》在2008年才获得批准。

《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》首次明确提出为了环境保护所需的土地规划。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中的土地利用规划目标之一是土地生态保护和建设取得积极成效，提出“控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例，促进城镇和谐发展”，并在第五章第一节“加强基础型生态用地保护”中提出：“规划期内，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全国土地面积的比例保持在75%以上。”

二、土地利用规划立法现状

（一）土地利用规划的基本法律

土地利用规划基本法律是对土地利用规划关系进行综合性法律调整。第二次修订的土地管理法专章规定了“土地利用总体规划”，属于关于土地利用规划的基本法律规范，在土地利用规划法律体系中处于中心地位，也是其他土地利用规划法律、法规和规章的立法基础。此外，土地管理法分别在“耕地保护”“建设用地”“法律责任”的章节中设置了关于土地利用总体规划的执行条款。例如，第34条规定：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理……”第52条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”

（二）土地利用规划的其他法律

单一的基本法律无法整体覆盖广泛的土地利用规划关系，而必须有其他法律部门的积极配合，共同发挥作用。从表面形式来看，虽然这些法律规定隶属其他法律而没有划归土地利用规划法律部门，但从内在功能来看，它们与土地利用规划法律规范具有同一性或者互补性，应当属于土地利用规划法律体系的重要组成部分。例如，《中华人民共和国城乡规划法》第5条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第10条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”《中华人民共和国草原法》第20条规定：“草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。”

（三）土地利用规划的行政法规、部门规章

土地利用规划行政法规是由国务院制定并公布或者经国务院批准而由有关部门公布的土地利用规划规范性文件。行政法规一般具有较强的针对性、操作性，属于土地利用规划法律体系的有机组成。例如，1998年通过的《基本农田保护条例》的制定目的在于对基本农田实行特殊保护、促进农业生产和社会经济的可持续发展，其中基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。第8条规定：“各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》落实土地管理法的相关条款，进一步明确了土地利用总体规划的编制、土地分类、批准公告、规划修改、土地利用年度计划、规划执行以及规划责任等内容。

土地利用规划部门规章是由国务院国土资源主管部门或者国务院其他依照法律行使土地管理权力的部门制定的土地利用规划规范性文件。与行政法规相比，国土资源管理部门规章数量更多，操作性更强，涉及的问题更为具体。例如，2006年第二次修订的《土地利用年度计划管理办法》贯彻加强土地管理和调控、严格实施土地用途管制、切实保护耕地、合理控制建设用地总量的基本思路，分别从计划的编制、执行、监督和考核等纲目具体规范计划年度内新增建设用地量、耕地保有量、土地开发整理补充耕地量。2017年《土地利用总体规划管理办法》在总结《土地利用总体规划编制审查办法》（已被废止）的基础上，增加了土地利用总体规划的实施、修改、监督和罚则等部分，并对土地利用总体规划的地位、要求、编制方针、规划内容、审查、报批等进行了细化。

（四）土地利用规划的地方法规、规章

我国土地利用总体规划分为国、省、市、县、乡五级，这是由于我国地域广阔，各地的自然条件、地理环境差异较大且经济社会发展状况不均衡。各地对于自身的具体情况，在不与上位法抵触的前提之下，制定关于土地利用规划的地方法规、规章。

（五）土地利用规划的技术规范

技术规范是关于土地利用规划编制、保证土地利用规划有效实施的准则、标准。技术规范受到法律的确认即成为技术性法规。技术规范属于土地利用规划的行业标准，具有法律的基本属性，与其他土地利用规划法律、法规相互结合，不仅是判断土地利用规划是否具有科学性、合理性的法定依据，而且是实现土地利用规划管理目标必不可少的重要工具。

我国目前关于土地利用规划技术规范主要包括《土地开发整理规划编制规程》《省级土地开发整理规划编制要点》等。