公安高等院校设置“公安法制”专业之我见
邓国良[1]
高等院校承载着人才培养、科学研究、服务社会、文化创新与传承的基本任务，其根本职能是培养人才，目标是培养具有创新精神和实践能力并适应或满足社会需求的高素质专门人才，而培养具有创新精神和实践能力并适应或满足社会需求的高素质专门人才是以专业建设为载体，即通过设置相应的专业这一途径来实现的；可以说，专业建设是人才培养的平台或表现形式，它与人才培养之间具有紧密的关联性，或者说人才培养依赖于专业建设，离开了专业建设，人才培养则难以落到实处。目前，公安高等院校在专业建设中面临的瓶颈是已设置的法学专业因纳入普通专业，即非公安类专业，无法享受国家对公安类专业进行制度设计的政策优惠待遇，同在公安高等院校沐浴警务化管理约束的法学专业毕业生由于不能参加招警考试，其满怀憧憬的“警察梦”因制度设计而断然破灭，致使就业前景十分茫然，历年来的就业统计始终处于低迷状态。对法学专业来说，选择司法考试或报考研究生虽不失为提升或解决就业的途径，但因其门槛高或难度大，司法考试通过率或考上研究生的人数或比例无法与公安类专业毕业生的录警比例相均衡，这种竞争的不公平性使法学专业在就业环节始终处于“弱势”状态。公安高等院校如何化解这一瓶颈，设置“公安法制”专业不失为一条光明大道。下面就公安高等院校设置“公安法制”专业发表一点粗浅的意见，以求教于同仁。
一、公安高等院校专业设置的现状评析
公安教育历经了一个从无到有、从小到大、从弱到强、从培训教育到学历教育和培训教育与学历教育并重的漫长发展过程，在学科建设、专业建设、师资队伍建设等方面的规模、层次都有了一个质的飞跃，公安学、公安技术作为一级学科的确立是标志性的进步，它终结了公安高等教育没有一级学科的历史。专业建设发展迅速，教育部印发的《普通高等学校本科专业目录（2012年）》中，公安学所属专业是法学门类下设的一个专业类别，归入公安学类专业目录的只有治安学、侦查学和边防管理3个专业；经过近几年的发展，公安学类现有15个本科专业：
13个专科专业：治安管理、交通管理、信息网络安全监察、特警、警察管理、公共安全管理、警察指挥与战术、刑事科学技术、警犬技术、刑事侦查、国内安全保卫、经济犯罪侦查、禁毒。可以说，从行业教育的视角来看，公安机关正处于公安高等教育迅速崛起的大好时机，呈现出良好的发展态势，令人可喜可赞。纵观公安学专业设置的现状来看，面临以下几个问题：一是专业设置发展势头迅猛，由最初设置的3个专业（本科）扩展为15个专业，形成了一个学科的专业群，并留有发展空间。这里值得思考的问题是，公安学专业群设置多少个专业为适度，换言之，公安学专业群设置的范围有没有一个边界，倘若有边界，那么，其边界在哪里，应当如何划定其边界。现有的专业设置是否能够满足公安职业岗位的需求，有无增设新专业的可行性。二是专业名称的用语与设置没有学科的用语与定位严谨、规范。在专业名称的用语与设置中，有的专业名称采用学科的名称，如治安学、侦查学、公安管理学、禁毒学、犯罪学、公安情报学等；有的专业名称则与警种的分工和岗位对接，如涉外警务、警务指挥与战术、消防指挥等。三是教育部印发的《普通高等学校本科专业目录（2012年）》中，将专业划分为基本专业、特设专业（在专业代码后加“T”表示）和国家控制布点专业（涉及国家安全、特殊行业等专业由国家控制布点，称为国家控制布点专业，专业代码后加“K”表示）。公安学所属专业已列入国家控制布点专业，其面临的疑惑是列入国家控制布点的专业稳定性程度如何令人担忧，国家控制布点专业是应急性的临时设置的专业，还是持续设置的专业；从学理上讲，不论列入哪一类专业类型都是一个动态的变化过程，随着国家和区域经济社会发展的需要，对原设置的专业进行相应地调整，包括取消或者增设都是必要的。即使是列入国家控制布点专业的公安学所属专业，也将随着公安职业岗位的变化与需求而进行适度调整。
二、公安高等院校设置“公安法制”专业的价值意义
（一）专业建设是公安高等院校持续发展的内在动力
任何一所高等院校要持续发展都不会忽视专业建设，这是因为学科和专业设置的取向都是为人才培养服务的，“人才培养是专业建设的出发点和归宿，”[2]专业建设在高等院校始终居于基础地位。
1.专业建设是公安高等院校生存与发展的基础性要素
作为共生共存关系的学科和专业是高等院校生存与发展的支撑力量，学科和专业是“源”与“流”的关系，学科建设的水平制约着专业建设的发展水平和人才培养的质量，专业建设是依托学科建设的发展而不断发展；同时，专业建设可以吸收和展示学科建设的成果，学科和专业须臾不可分离。对公安高等院校而言，在学科建设方面不具有明显的优势，专业建设都是依托于其他学科（如法学、工科等）而求得生存，即使是公安学、公安技术确立为一级学科仍属于“后进学科”或建设中的学科。但也必须看到，公安高等院校作为行业办学的性质与特点，经过多年的努力与积累在专业建设方面具有明显的优势，如侦查学、治安学、刑事科学技术等专业有自己的鲜明特色，成为品牌专业。倘若增设“公安法制”专业，可以彰显自身的优势，打造特色专业。因此，公安高等院校应当将主要力量用于加强专业建设，促进专业建设的制度创新，专业建设始终是公安高等院校生存与发展的基础性要素。
2.人才需求是公安高等院校专业设置的动力性要素
任何新专业的开设都不是盲目的、随意的，它总应当具备相应的生存环境与办学条件，包括是否有相应学科的支撑或依托、学校的办学定位与承受能力、人才培养的目标是否清晰、师资配置是否能满足专业设置的要求、课程与教材建设是否到位以及相匹配的实训场所等。在专业建设上，要防止无视办学条件而盲目地增设专业，导致低水平的重复；从专业设置的规律来思考，人才需求始终是高等院校专业设置的原动力，没有人才需求，专业设置就没有意义。“社会对人才的需求直接就体现为用人单位对人才的需求。用人单位在选择人才时会对人才这种特殊资源提出特定的录用标准，”[3]而高等院校要以用人单位对人才的需求信息为依据选择是否增设相应专业，用人单位对人才的需求是高等院校增设专业的重要选项。对公安高等院校而言，增设“公安法制”专业需要一个论证的过程，一是应当对公安机关法律人才的现状与需求进行相应调研，了解公安机关对法律人才的知识、能力与素质的要求，为专业设置和确立人才培养目标与定位、制定人才培养方案、构建课程结构体系和优化师资结构奠定基础。二是大力开展校局合作，强化专业教师与相关职业岗位的交流与协作，落实“双千计划”，聘请与专业建设相匹配的资深警官担任教官，实现身份互认，角色转换；也可以通过开门办学、联合办学等形式促进专业建设的发展。
3.开设新专业是公安高等院校增强活力的发展性要素
公安学作为一级学科确定以后，公安高等院校应当抓住机遇，着力打造以公安学为依托的专业群建设，而开设新专业是公安高等院校增强活力的发展性要素。公安高等院校作为教学型的院校，应当根据学校的办学定位与办学条件，梳理与整合教育资源，不断拓展专业建设的思路，要在打造以公安学为依托的专业群建设中有所作为，这就要求公安高等院校要在顶层设计中明确提出以打造公安类专业为己任，只有不断彰显自身的优势与特色才是生存之本，发展之基。设置“公安法制”专业既是对公安高等院校打造公安类专业群建设的回应，又是展示公安高等院校专业建设充满活力和持续发展的重要体现。
（二）设置“公安法制”专业的价值意义
1.促进公安学的学科建设
“公安法制”专业是一个跨学科的专业，它涉及法学、公安学、警察法学等学科领域；但从规范专业的设置来看，“公安法制”专业只能以公安学对接，并以公安学为依托，归入公安学的专业群。2011年公安部向教育部提交的《公安学一级学科调整建议书》中，将公安学的学科内涵表述为：“公安学是研究维护国家安全与社会公共安全的公安警务活动及其规律的科学，是具有多学科交叉融合特点的新兴学科。”[4]既然公安学是以研究公安警务活动为其核心内容，而“公安法制”工作本身就是公安警务活动的组成部分，“公安法制”工作在保障警务活动的合法性、规范性等方面起到了重要的作用。公安学与“公安法制”专业是一个相互依存的共生关系，公安学的学科建设注重科学研究，产出学术成果，为培养高素质的专门人才提供支撑力量，学科建设的发展水平制约人才培养的质量；“公安法制”专业建设承载着人才培养的功能，注重人才培养的目标与规格、培养方案与课程体系、师资队伍、实验实训场所等教学条件保障，目标是培养高素质的法律专门人才，人才培养的质量又有利于促进学科建设的发展，提升学科建设的水平，实行学科与专业的一体化建设，实现共存共赢。设置“公安法制”专业可以丰富公安学的专业群建设，拓宽公安学的研究视野，提升公安学的学术影响力。
2.加强公安法治人才队伍正规化、专业化、职业化建设
党的第十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：要积极“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”这是对法治专门队伍建设提出的新目标、新任务与新要求，对公安机关而言，要加强公安法治人才队伍正规化、专业化、职业化建设就必须重视法治人才的培养，提高法治人才的素质，这是摆在我们面前的现实课题。客观地说，加强公安法治人才队伍正规化、专业化、职业化建设，提高其职业素养和专业水平的途径与措施是多方面的，但也给公安高等院校的专业建设提供了一个极好的机遇，开设“公安法制”专业，有针对性地培养高素质的专门法治人才，可以为公安法治人才队伍正规化、专业化、职业化建设输送新鲜血液，补充后备力量，提升公安法治人才队伍的素质与能力。
3.强化专业设置与公安法制岗位相对接
高等院校的人才培养是按照专业来划分的，不同的专业培养不同的人才；专业是与社会的职业岗位紧密联系，它体现了社会职业的特殊性。公安高等院校设置“公安法制”专业的取向是要与公安法制岗位相对接，培养服务于公安法制岗位的专业化人才，其要求：一是“公安法制”专业的设置要适合公安法制工作发展的需要，贴近公安执法实战，满足公安执法实战部门对法制人才的需求；二是“公安法制”专业是培养具有良好政治、道德素质，谙熟法律法规，熟悉公安业务和办案流程的专门人才，突出法律、业务与技能并重，能够胜任公安法制岗位履职的素质和能力；三是推进校局合作机制，有条件地实行公安高等院校与公安法制部门共同办学体制，公安法制部门参与“公安法制”专业人才培养的过程，使公安法制部门的资源融入公安高等院校的专业建设。同时，建立校局合作二级院系管理体制，使“公安法制”专业人才培养与公安法制岗位融为一体，提高公安高等院校的“公安法制”专业建设与公安法制部门的适应度，实现双方互利共赢。
4.拓展警察法学教育的发展空间
“公安法制”专业是警察法学教育的载体，具有浓厚的警察法学教育的色彩，设置“公安法制”专业强化了公安高等院校与公安执法岗位的对接，教师的眼光和注意力会更多地投入到关注公安执法实践问题，并致力于探索与研究，提升课堂教学的针对性与实效性，丰富警察法学教育的内容与形式，进一步拓展警察法学教育的发展空间。同时，由于设置“公安法制”专业，使警察法学教育从依赖走向独立。以往在尚未设置“公安法制”专业时，有的公安高等院校又不主张设置普通专业——法学专业（法学专业是教育部规定的国家控制布点专业），不得已在治安管理专业中设置“公安法制”方向，以替代法学专业的设置，这种办学形式只是权宜之计；倘若单独设置“公安法制”专业，就可以摆脱依赖而走向独立。
5.彰显就业公平，提升毕业生就业率
倘若设置“公安法制”专业就自然进入公安类专业的行列，享受制度设计的招警考试和录用的优惠待遇，这不仅提升了毕业生就业率，消除了区别对待，而且彰显就业公平。由于毕业生就业率高，社会公众对公安类专业的认同感不断攀升，公安高等院校可以吸引优质生源录入公安类专业，录入公安类专业的学生分数高，起点高，素质相对也会好一些，这是十分可喜的现象。吸引优质生源录入公安类专业，是公安高等院校专业建设良性运行的基本保障。
三、制约或影响“公安法制”专业设置的因素
（一）制约 “公安法制”专业设置的因素
“公安法制”能否成为一个公安类专业还有很长的路要走，究其原因就在于公安高等院校设置“公安法制”专业还面临着诸多的困难和急待克服的障碍，其显性的困惑主要是：
1.“公安法制”专业尚未纳入教育部公布的公安学类专业目录
按照专业设置的程序设计，公安高等院校要设置“公安法制”专业，须由相关公安高等院校进行专业申报，并论证、说明增设该专业的理由，包括必要性与可行性、人才需求、人才培养的定位、目标与培养方案、课程体系、师资队伍、办学条件等。然后由本学科教学指导委员会审定，是否同意开设该专业。最后由教育部审批，并正式列入某学科的专业目录。是否纳入教育部公布的公安学类专业目录是考量“公安法制”专业的正当性和合法性的标准，未纳入教育部公布的专业目录则意味着“公安法制”还不能成为一个正式专业，这就基本上堵塞了公安高等院校设置“公安法制”专业的路径。尽管教育部颁布的《普通高等学校本科专业设置管理规定》第13条明确规定，高校设置尚未列入《专业目录》的新专业也可以按程序报批，但审批难度更大、更严，成功率很低。
2.公安机关对公安法律人才的需求并不凸显
长期以来，各级公安机关及其领导在思想观念上对法律人才的需求缺乏足够的认识，不够重视法制部门及相关业务部门法律人才的培养与补充，仍然钟情于侦查、刑事技术、治安、交管等公安类专业的人才培养与补充，法律人才被边缘化，这种现状不仅具有普遍性，而且始终主导公安队伍人才建设的走向。公安机关及其领导要从思想观念上真正转变为重视法律人才建设是一个十分艰难的过程，
3.公安高等院校设置“公安法制”专业的办学条件有待完善
从公安高等院校的现状来看，“升本”较早且设置了法学专业的院校相对来说办学条件较好，不仅积累了专业建设的经验，而且在专业定位与目标、人才培养方案、课程建设、师资队伍及实训设施等方面具有良好的基础，这类院校基本上已具备了设置“公安法制”专业的办学条件；而对于哪些“升本”较晚且没有设置法学专业的院校来说办学条件则有待于完善。客观地说，专科专业建设的经历与本科专业建设是不同的，有开办法学专业建设的经历与没有开办法学专业建设的经历是存在一定的差异的，没有开办法学专业建设经历的院校在专业建设的理念、定位、人才培养目标与方案、师资队伍建设等方面都有一个探索、积累与完善的转变过程。
4.公务员招录中设置法律人才的岗位数量少
公安高等院校法学专业的毕业生之所以就业率低与历年来公务员招录中设置法律人才的岗位数量少有直接的关系，即使设置了“公安法制”专业，毕业生的就业问题仍然心中无底。这是因为，公安高等院校设置了“公安法制”专业，其毕业生的就业能否与公安机关的法制岗位对接是一个疑虑，这取决于在警察岗位招录中能否设置法制岗位，另外即使设置法制岗位但如招录人数少，“公安法制”专业的毕业生也只能竞争其他的公安类岗位，这与设置“公安法制”专业的初衷也是相悖的，一定程度上会造成专业人才的浪费或难以凸显专业人才的优势。上述制约因素不能得到有效地化解，设置“公安法制”专业的价值及其意义则难以实现。
（二）影响“公安法制”专业设置的因素
1.区域性
高等教育的使命是培养社会需求的高级专门人才，其专业设置主要是满足于地方的人才建设需求，服务于地方经济发展，立足本省，辐射全国。设置“公安法制”专业应当考虑：一是本区域是否需要该专业人才，譬如从维护国家安全和社会稳定的角度以及公安机关因担负的任务或职责的要求是否急需法律人才；二是现有的高校是否能够满足公安机关急需培养公安法律人才的需要；三是高校是否具备了设置“公安法制”专业的教学环境与相应的教学条件，是否能够满足“公安法制”专业建设发展的要求。
2.职业性
“高等学校的专业是依据特定社会职业分工的需要以相关学科为依托进行人才培养的基本单位。”[5]换言之，专业设置的着眼点在于为社会培养所需人才，这就意味着专业要对应社会某一个行业的职业，是针对社会某一个行业的职业岗位设计的，专业设置的职业性是其鲜明的特征。譬如设置“公安法制”专业就必须对应公安机关的法律人才岗位，除法制部门所设岗位外，还包括各警种所需的法制员岗位及相关执法岗位；那种认为“公安法制”专业只能对应公安机关的法制部门所设岗位的认识是不准确的。事实上，各警种也需要专门的法律人才，“公安法制”专业培养的是复合型人才，其毕业生可以适用于公安机关执法部门中所需的专门法律人才岗位。
3.动态性
专业设置与调整是高等院校的一项常态性工作，高等院校应当顺应社会发展变化的要求，尤其是根据职业岗位人才需求适时进行专业调整，包括专业的淘汰与专业的增设，要“完善专业准入、调整和退出机制，构建科学的学科专业体系，”[6]以体现专业建设的动态性。对公安高等院校而言，在人才培养的结构中面临着两种显性的变化，一是公安机关因履行职责的变化，越来越重视职业化、专业化建设，新警种不断出现，内部岗位分工越来越细，这就为公安高等院校适时设置与调整专业带来了契机，注入了活力。二是随着社会治安形势的变化，治安案件和刑事案件的总量不断攀升，作为承担法律审核把关的法制部门或各警种负责法律审核把关的任务越来越重，现有的人员捉襟见肘，不堪重负，对专业人才的需求日益凸显，这就为公安高等院校设置“公安法制”专业提供了良机。设置“公安法制”专业不仅可以满足公安机关对法律专业人才的需求，也体现了专业建设的与时俱进，使专业建设真正具有旺盛的生命力和活力。
四、公安高等院校设置“公安法制”专业的构想
开设新专业是公安高等院校进行规模发展的重要举措，也是提升办学竞争力的重要途径，开设新专业对“进一步拓展办学思路，优化学科专业结构，增强办学活力，满足经济社会及个人对高等教育需求发挥了积极作用。”[7]换言之，公安高等院校只有重视专业建设，并根据人才需求而开设相应的新专业，才能不断促进专业建设的持续发展，增强办学活力。设置“公安法制”专业的思路与设想可以从以下几个方面加以探究。
（一）积极探索专业建设的规律和发展机制
任何事物都有其自身发生、发展的规律，专业建设也有规律可循，譬如专业建设的核心是培养各种类型的专门人才，那么，培养什么样的人才，怎样培养人才，培养人才的目的是什么等诸多问题都是专业建设必须面对的。高等院校在人才培养中要根据社会发展和行业对人才的现实需求与潜在需求进行深入调研，并依据调研信息予以分析、研判，把握社会发展和行业对人才需求的整体发展趋势，作为是否增设相关专业的顶层设计。高等院校要建立以大学生就业为导向的高校专业设置预测系统，对专业的供需数进行预测，包括职业岗位的人才需求数和高等院校人才培养的供给数，做到均衡、协调发展，实行“职业预测先行，专业预测随后跟进”的战略思路。[8]因此，公安高等院校要设置“公安法制”专业就必须根据公安法治队伍建设的整体发展思路与趋势，对公安法治人才的现实需求与潜在需求进行调研、分析，进而确定是否需要设置“公安法制”专业以及招收的人数或规模，公安法治人才的需求状况制约或决定了“公安法制”专业是否设置的走向。
（二）梳理、整合与优化教育资源
专业建设不仅要依托学科建设的发展，而且需要配置相应的教育资源和办学条件的保障。公安高等院校要设置“公安法制”专业就必须对现有的教育资源进行梳理、整合与优化，包括办学理念与定位、学科建设现状、科研实力、专业建设布局、课程建设、师资队伍、实验实训设施、人才培养质量等专业建设的办学条件。通过梳理、整合可以摸清已有的教育资源和教学能力，既可以看到自身的优势与特色，也可以发现自身的劣势与不足，对优势与特色发扬光大，对劣势与不足要采取相应地措施补足短板，消除或缓解劣势与不足，不断完善办学条件，以满足增设新专业的需求。
（三）优化师资队伍结构
师资队伍建设是专业建设的核心要素，没有相应的师资队伍，专业建设就失去了依托，加强和优化师资队伍建设始终是专业建设关注的重要因素。公安高等院校现有的师资队伍尽管在学历层次已有飞跃的发展，但普遍缺乏公安工作的实践经历，这是开设新专业所面临的短板，公安教育的职业性、实践性决定了公安高等院校优化师资队伍建设的走向。公安高等院校设置“公安法制”专业在优化师资队伍建设方面应当考虑以下几个方面：一是成立相应的专业教研室，如“公安法制”教研室，科学、合理地配齐、配强教师队伍，建立专职教师到职业岗位挂职锻炼、调研、项目合作等制度，使其常态化；二是建立和完善兼职教官制度，利用外部人力资源来弥补专任教师的不足；三是着力打造学科带头人、名师、骨干教师、教学科研新秀等优秀教学团队和科研团队，尤其是要鼓励和培育“双师型”的教师队伍以及引进高层次人才，不断优化教师队伍结构，提升教师队伍的素质与能力，以满足和适应开设新专业的软件要求。
总之，公安高等院校应当加强学科与专业的一体化建设，根据自身的优势与特色找准专业定位，确定专业方向，而设置“公安法制”专业则不失为一个明智的选择，它适应了公安队伍正规化、专业化和职业化建设的迫切需求，期盼“公安法制”专业的设置梦想成真。
[1] 邓国良，男，江西警察学院首席教授。
[2] 唐纪良、曾冬梅、武波：《论学科建设与专业建设的互动关系》，载《改革与战略》2007年第11期。
[3] 李明、熊晓熙：《人才需求与高校专业建设的研究文献述评》，载《中国电力教育》2012年第1期。
[4] 转引自张超：《公安学二级学科体系基本构架探究》，载《公安教育》2014年第7期。
[5] 王瑛、喻道安：《地方普通高等院校新专业建设的困境及对策》，载《中国大学教学》2010年第9期。
[6] 钟秉林、李志河：《试析本科院校学科建设与专业建设》，载《中国高等教育》2015年第22期。
[7] 张炳生、王树立：《学科、专业一体化建设研究》，载《中国高等教育》2012年第12期。
[8] 曹洪军：《建立高校专业设置预测系统的理性思考》，载《辽宁教育研究》2008年第3期。