第一节 政府风险管理的历程与四个阶段

一、风险管理的历程

风险管理的雏形产生于保险管理行业。20世纪30年代，由于受到经济大危机（1929—1933年）的影响，美国有40%左右的银行和企业破产。此后，美国许多大中型企业在企业内部设立保险管理部门，负责安排企业的各种保险项目来应对经营上的风险，这是风险管理的雏形。

风险管理强调通过对风险的识别、估测、评价和处理，实现以最小的成本获得最大的安全保障。20世纪50年代，风险管理发展为一门应用性管理学科，以系统论、信息论、概率论、运筹学和人工神经网络法等理论为基础，研究和应用主要集中在金融、信用、项目、投资以及一些风险爆发将引发巨大损失的领域。

风险管理在全球性运动中逐渐发展与成熟。20世纪70年代以后，逐渐掀起了全球性的风险管理运动，美国、英国等国家先后建立起全国性或地区性的风险管理协会。1983年，风险和保险管理协会年会在美国纽约召开，会议讨论通过了“101条风险管理准则”，包括8条一般准则、9条风险辨认衡量准则、9条风险控制准则、8条风险理财准则、9条索赔管理准则、8条员工福利准则、8条退休年金准则、6条国际性风险管理准则、10条风险管理行政准则、9条风险管理技巧准则、10条风险管理沟通准则、7条风险管理哲学准则，这在一定程度上标志着风险管理正式成为受到重视并能实际应用的管理门类。

二、政府风险管理的产生与发展

（一）政府风险管理的产生

政府风险管理始于20世纪80年代末，随着社会管理事务的增多与日趋复杂，美国、德国等西方主要发达国家相继开展政府风险管理工作。

1．政府风险管理产生的社会背景

政府风险管理的产生具有深刻的社会背景。政府管理面临的风险加剧，要求政府加强风险应对。20世纪80年代，除经济风险、自然风险等传统风险之外，环境风险（如核泄漏、臭氧层破坏、水污染）、技术风险（如基因研究和克隆技术风险）、公共健康风险（如食品和药品安全、传染性疾病）以及社会风险（如贫困、失业和犯罪）等新型风险日益涌现，且风险带来的损失增大，政府管理因此面临的挑战加剧。如1984年12月3日美国联合碳化物公司在印度的一家农药厂发生毒气泄漏事故,1986年苏联切尔诺贝利核电站发生核事故,1996年英国疯牛病事件震惊世界。

同时，20世纪80年代新公共管理运动兴起，“企业家型政府”成为政府改革的趋势。风险管理这项在企业中已经十分成熟的管理实践，被引入政府管理中。一些国家逐渐意识到风险管理的重要性，开始引入风险管理理念，在政府管理活动中借鉴企业风险管理的做法。

2．政府风险管理理念的形成与传播

20世纪80年代后期，受一连串公共机构、国有企业丑闻的影响，诸多国家开始将风险管理纳入政府讨论的重要议题。政府风险管理理念在国际上开始广泛传播，政府部门树立了风险管理理念，风险管理更加科学化和规范化，且在政府管理领域取得显著成效。

1983年，风险和保险管理协会年会在美国召开，世界各国专家学者云集纽约，共同讨论并通过了“101条风险管理准则”，成为风险管理科学化、规范化的标志。在实践中，企业风险管理日趋成熟，风险管理成为风险规避的重要手段，这使得政府部门也逐渐认识到风险管理的重要性。1997年，英国财政部发布《绿皮书：中央政府的评价与评估》（The Green Book:Appraisal and Evaluation in Central Government），要求政府机构在今后评估不同的项目与计划方案时，将风险与不确定性纳入考虑。1999年，美国联邦审计署发布《联邦政府内部控制标准》（Standards for Internal Control in the Federal Government）绿皮书，指出“风险评估”是联邦政府内部控制的五项标准之一，内部控制应提供组织所面临的内外部环境的风险评估。

3．政府风险管理的实践试点

在政府风险管理理念传播的同时，部分部门与领域的风险管理实践试点工作启动。一些政府部门如海关、农业部、审计署，已经在各自的管理领域开展了风险管理。如1998年8月，美国农业部出台了《构建风险管理计划》（Building a Risk Management Plan），提出绘制农业灾害风险地图、完善巨灾农业保险、制定农户个人风险管理计划等措施，以加强农业风险管理。1999年，美国海关发布《美国海关贸易守法风险管理流程》，将风险管理作为现代海关管理的主要工具，并确立了以贸易守法为核心实施海关风险管理的全过程。

（二）政府风险管理的发展

进入21世纪后，政府风险管理进一步发展。政府风险管理实践由分散走向整合，由粗放式走向精细化。风险管理逐渐成为诸多国家提高政府决策的科学性、优化政府施政手段的重要方式。

1．设立主导机构，政府风险管理走向整合集成

政府风险管理走向整合集成的标志之一就是设立主导机构，整合各部门的风险管理。2001年7月，英国内阁办公室国民紧急事务秘书处成立，下设一院三部（紧急事务规划学院、评估部、行动部和政策部），它是英国政府整体风险管理建设的领导核心。2002年11月25日，美国总统小布什在白宫签署《2002年国土安全法案》，宣布成立国土安全部，其主要职责是保卫国土安全及处理相关事务，使美国能够更加协调和有效地应对恐怖袭击威胁。2008年，国土安全部专门成立了风险管理与分析办公室，以强化联邦政府突发事件风险管理，它成为美国政府风险管理的核心领导机构。2009年，德国专门成立了联邦风险分析与公民保护指导委员会，负责德国联邦政府的风险管理工作，该委员会由德国内政部部长牵头负责，内政部、环境部、卫生部、交通部、经济与技术部、劳工和社会事务部等与公共安全相关的所有联邦部门都是该委员会的成员单位。

2．构建政府风险管理框架，精细化水平提升

政府风险管理的另一个发展特点是风险管理框架逐步构建，风险管理标准和技术工具不断成熟，精细化水平得到提升。2001年美国“9·11”事件发生后，许多国家高度重视国土安全，对国家面临的风险展开分析和评估，构建风险管理框架，注重开发风险管理标准和技术工具，以指导政府风险管理工作。

在风险管理框架方面，2001年4月，加拿大财务委员会秘书处签发了《综合风险管理框架》（Integrated Framework），形成了综合风险管理模式。2003年，澳大利亚维多利亚州针对公共部门的风险管理问题开展了一次名叫“管理风险”的调研，并制定了《维多利亚州政府风险管理框架》，对政府风险管理的相关概念作了界定，并提出了政府风险管理的标准化流程。2004年10月，英国财政部发布《风险管理——原则和概念》（Management of Risk—Principles and Concepts）橘皮书，对风险管理框架作了详细说明。2005年，国际风险管理理事会（International Risk Governance Council, IRGC）发布《风险治理白皮书：面向一体化的解决方案》（White Paper on Risk Governance:Towards an Integrative Approach），提出了风险管理的综合分析框架。2006年6月30日，美国国土安全部发布《国家基础设施保护计划》（National Infrastructure Protection Plan），为国家重要基础设施和关键资源（CIKR）风险管理提供了实施框架。综合来看，各国的政府风险管理框架中都包括沟通与协商、明确风险管理的内外部环境、风险识别、风险分析、风险评价、风险应对、风险监控等流程。

在风险管理标准和技术工具方面，2002年11月，英国内阁办公室发布《风险：提高政府应对风险和不确定性的能力》（Risk:Improving Government's Capability to Handle Risk and Uncertainty），提出了政府风险管理的范围和总体方法。2008年，德国联邦风险分析与公民保护指导委员会发布《重要基础设施保护——企业和政府部门风险和危机管理指南》（Protecting Critical Infrastructures Risks and Crisis Management:A Guide for Companies and Government Authorities），为政府风险管理提供了指导。2010年10月，德国联邦政府正式颁布《公民保护中的风险分析方法》，指导联邦、州及地方政府开展风险分析。2009年，国际标准化组织（ISO）技术委员会发布《风险管理——原则与实施指南》（ISO31000:2009），为风险管理实践提供了标准化指南。这些风险管理指南和标准的发布，使得政府风险管理更加规范化、系统化和精细化。

三、政府风险管理的阶段循环

政府风险管理根据其发展的普遍规律，可切分为粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段、人性化阶段四个阶段。

政府风险管理的四个阶段不是绝对割裂的，而是一个良性循环、不断演进与发展的过程（见图1—1）。

在面对社会不能容忍的风险与灾害的时候，粗放式阶段的风险管理列出“负面清单”，在重点行业或领域采取行动，集中解决重点社会问题，实现了风险管理理念与做法的从无到有，并为规范化风险管理提供样本。

规范化阶段的风险管理把已有的重点行业、领域的风险管理理念与经验拓展到社会管理的其他重要领域，或将重点风险管理环节的成熟做法推广至风险管理的整个流程，在节点处制定标准，努力实现规范化的运营。

当风险管理已达到一定程度的标准与规范时，精细化阶段的风险管理开始追求各个管理环节的质量优化与水平提高，在每个管理环节落实主动风险防治与全面精细管理。

在精细化操作的基础上，人性化阶段的风险管理关注个体性与差别化，在公共事务管理过程中围绕每位公民的需求，实施最大程度满足群众和最小程度遭遇反对的差别化服务。

人性化阶段中的差别化服务与管理，实质上是对重点问题的延伸与继续，进而在更高的服务水准上、在新的重点领域或行业中再次对重点问题进行粗放式风险管理。这是风险管理内在的不断改革与创新，也是对外部社会发展中问题的及时回应与调整。这也就形成了风险管理的螺旋式上升的发展规律。