第一节 分类风险管理的必然与责任管理

一、专业应对必然要求政府风险分类

（一）风险源的复杂性要求分类以厘清风险责任所有权

随着风险源趋于多元，风险的影响范围、风险兑现、加剧和演变的机理、风险的潜在后果等一系列问题也随之复杂化。这就必然要求先精确识别风险，进行风险分类，然后才能厘清风险所有权和进行专业应对。

风险源的识别需要把握政府风险的特征，以保证风险识别的科学性与全面性。政府管理活动涉及经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等多方面事务，既有影响应急管理领域的风险，又有社会管理和公共服务领域的风险。政府管理活动受到组织内外部环境的共同作用，既有来自管理人员的风险，又有来自管理流程和管理对象的风险。因此，政府管理活动风险源众多且繁杂，导致政府管理部门面临的不确定性增加，面临的风险类型多样。从时间上看，有长期风险、中期风险和短期风险；从层级上看，有国家风险、地方风险和部门风险；从管理环节上看，有决策风险和执行风险；从社会领域上看，有政治风险、经济风险、文化风险等。

因此，面对日益复杂的风险源，必须进行风险分类才能厘清风险所有权，使政府相关部门各负其责。

（二）政府风险事务的敏感性要求分类以精细化应对

政府管理活动不仅涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的事务，而且涉及政府、企业、公众、媒体、社区、其他社会组织、专家等多元利益主体。一旦风险事件爆发，风险事件的发展、风险事件的后果、风险应对的措施及效果等都会受到社会的广泛关注，甚至超越国界而受到境外的关注，具有极高的敏感性。同时，政府管理活动涉及国家、社会、公众的整体利益，风险事件爆发后影响范围较广，影响程度较高，既可能导致人员伤亡和财产损失，也可能引发社会负面影响和社会恐慌，甚至可能造成政府公信力下降，带来信任危机。

因此，政府风险管理的高度敏感性，必然要求风险分类，以最大程度地降低失误率，并逐步推进政府风险管理从粗放式阶段向规范化和精细化阶段发展。

（三）风险关联性要求风险分类进而有序联动

风险的触发和演变具有连锁反应和次生效应，即单个风险爆发后因自身发展或应对不当往往会引发其他关联风险爆发，引发次生和复合性危机，导致危害的蔓延。风险之间的极强关联性要求风险分类来形成风险管理部门之间的联动，及时有效处理连带风险与次生风险。

政府管理活动风险运营的关联项极多，极易产生“蝴蝶效应”。第一，风险本身具有长期积累、瞬间爆发、连锁反应的属性。政府管理活动风险往往存在着长期积压和持续积聚的状况，一旦有导火索则容易瞬间引爆。而风险源的广泛存在，也极易引发一系列的连锁反应，使其呈现出次生式、周期式、复合式的状况。第二，政府管理活动本身具有系统性，牵一发而动全身。各个领域的政府管理活动相互作用，政府管理活动的各个环节紧密相连，管理主体、管理对象多元，公共事务管理活动风险极易由点到面，迅速扩散。第三，社会转型期，新的社会问题层出不穷，新型风险随之而来，新旧风险相互交织，风险之间的关联性日益增强。虚拟社会的蓬勃兴起，使得政府管理活动必须面对两个舆论场、两个风险爆发平台。现实社会和虚拟社会的风险关联性日益显著，虚拟社会的风险极易引发现实社会的危机。

因此，政府风险管理必须建立在分类分责的基础上，才能实现综合协调的有序联动。

二、应急管理与社会治理的四阶段分类

政府风险管理的分类，在危机态下的应急管理与正常态下的社会治理，分别呈现不同的管理特征。

（一）危机态下应急管理分类的分阶段特征

危机态应急管理，在政府风险管理的粗放式阶段，以四类突发公共事件为管理重点。突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。四类突发公共事件包括：（1）自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；（2）事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；（3）公共卫生事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；（4）社会安全事件，主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。此外，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将突发公共事件分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。

危机态应急管理，在政府风险管理的规范化阶段，以“一案三制”为代表，形成标准化应急管理体系。其中，“一案”是指制定修订应急预案，这是应急管理的重要基础与首要任务，目前在我国形成全国“纵到底，横到边”的体系；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制，包括全国统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制和以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单位法律法规为配套的应急管理法律体系。

危机态应急管理，在政府风险管理的精细化阶段，以“主动防、科学管”为管理特征。“主动防”是指主动防范风险，这是政府风险管理的前提，分为全面识别风险、分类分级评估风险、风险预防预警三部分；通过“主动防”，达到情况清、底数明，提前预防预警。“科学管”是指科学管理风险，这是政府风险管理的基础，分为明确风险责任所有权、提升风险应对能力、制定标准化风险应对流程三部分；通过“科学管”，达到风险应对的科学化和失误的最小化。

危机态应急管理，在政府风险管理的人性化阶段，以责任倒查为管理重点。在党政部门，责任倒查是指对发生的各类责任事件和需要倒查的责任事项作出最终处理处置后，由下至上逐级调查各责任人的履职情况，对事件发生的原因、过程进行深入的调查核实，对因制度不健全、责任不明确、措施不得力、领导不重视而导致事件发生的责任窗口或责任人依据相关党纪、政纪规定给予党纪、政纪处理和组织措施处置。

（二）正常态下社会治理分类的分阶段状态

正常态社会治理，在政府风险管理的粗放式阶段，以约法三章和运动式治理为管理重点。国务院领导集体着力推进廉洁政府建设的具体举措——约法三章，是在2013年3月全国“两会”期间，由李克强总理在与中外记者见面时提出的。具体内容是：本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建（严格控制政府性楼堂馆所建设），财政供养的人员只减不增（严格控制财政供养人员），公费接待、公费出国、公费购车只减不增（严格控制“三公”经费）。运动式治理是指在我国的政治生态中，政府风险管理举措多是一项以社会权利为核心的制度变革，其所采取的方式却是国家政权的积极干预和行政权力的强力支撑；所引发的社会变化在很大程度上不是社会发育的自然结果，而是来自外力推动的结果，属于外生型而非内源型。这样的治理方式具有运动属性，广泛存在于政治生态的微观领域，如整治社会治安的“严打”、网吧整治、淮河治污零点行动、地方政府招商引资等。

正常态社会治理，在政府风险管理的规范化阶段，以ISO标准和常态治理为代表。2009年，ISO技术委员会发布《风险管理——原则与实施指南》（ISO31000:2009），为政府风险管理实践提供了标准化指南，并提出了一个政府风险管理框架。该框架在各国政府风险管理中得到广泛采用。

正常态社会治理，在政府风险管理的精细化阶段，以立体网格化和责任连带为管理特征。立体网格化包含系统内部的上下联动、各风险责任部门的内部联动、不同层级与类别风险责任部门之间的上下联动，实现“纵到底、横到边”。在这样的规范精细的系统内部联动基础上，纳入外部联动，包括与公众、媒体、社会等的联动，实现系统内外部联动，形成立体网格化。

正常态社会治理，在政府风险管理的人性化阶段，以责任终身制和公民中心为管理重点。责任终身制是对责任归属与问责的严格规定。如在工程建设质量上，权力部门要加强问责机制，对出现问题的工程决策者、施工方和监理方实行严格问责和追责，甚至建立主要领导和负责人责任终身制。一是设计期限内出现质量问题，不管年限长短，有关责任人都要受到追究；二是不管有关责任人工作和生活地点如何变动，一旦其负责的工程出现了重大质量问题，就要受到追究。通过责任终身制确保以公民为中心的原则，将公民与群众的利益放在首位。

三、政府风险分类下的责任管理的必然

在政府风险分类的导向下，加强责任管理是紧随其后的必然措施。主要原因来自两个方面。

一方面，政府风险的所有权难以界定和划分归属。（1）政府风险管理范畴内的事务本身就纷繁复杂，并经常互为因果和相互关联，导致政府机构之间风险所有权界定模糊。所以，在实际操作中，往往采用便于操作的“事后诸葛亮”式的责任倒查机制来追责。（2）社会或市场的事务有可能瞬间演变为政府事务，私人领域的事务有可能瞬间演变为公共事务。当私人事务反映的是普遍的社会问题时，或者当私人事务集聚到一定程度时，一旦遇到导火索，便会很快转化为受广泛关注的公共事务，因而导致政府与社会之间的风险所有权界定模糊。由于政府处于公共事务权威管理主体的地位，无论发生什么类型的社会风险事件，政府都不可避免地需要承担责任。（3）低等级的政府管理活动风险可能由量变到质变，升级为中高等级的风险。风险本身的关联性和衍生性，容易使危机扩大和蔓延，演变为重大公共事务，风险所有权的大小会随着风险事件的发展演变而变化。随着社会经济的发展，政府管理活动风险所有权变得更为复杂，导致风险责任归属更为混乱，尤其是在风险责任共担和联动应对风险方面，问题更加突出。

另一方面，政府的系统运行模式易导致责任边界的模糊和“习惯性推诿”的顽疾。政府风险环境的开放导致风险责任边界模糊，多个责任主体职责交叉，风险责任所有权不明。与私人部门风险管理的明确边界和有限责任相比，政府的风险管理与危机应对存在事项庞杂、边界模糊、责任递增的特征，且风险所有权复杂，风险责任归属混乱。同时，开放的风险环境中的安全“孤岛”、“碎片式”思维、“部门壁垒”、利益本位等问题，导致风险责任联动欠佳。

因此，政府风险分类中需要全面加强责任管理，既要在静态中分清楚责任存量，又要在动态中统筹好责任增量。

四、政府风险分类下责任管理的阶段性要求

在政府风险分类中，需要管理好风险责任与风险所有权问题。风险分类中的责任管理具有分阶段特征，在政府风险管理的四个阶段分别有不同的要求（见表2—1）。

（一）粗放式：厘清责任与风险所有权

粗放式阶段，政府风险分类中的责任管理要求明确分责，厘清责任与风险所有权。具体执行部门在本部门职能范围内明确风险管理责任，落实风险管理工作，有效保障风险管理政策的充分落实和风险管理工作的具体展开。

以美国为例。美国18类重要基础设施和关键资源都有对应的风险管理部门（见表2—2）。

（二）规范化：细化分类与责任连带

规范化阶段，政府风险分类中的责任管理对责任进行细化分类，打破“部门壁垒”，同时加强统一领导，实现责任连带。

以美国危机管理局为例。在长期的危机管理实践中，国家安全需要多个部门的紧密协作，因此发达国家纷纷设置了专门领导、协调政府危机管理的机构，统一安排国家安全事宜。例如，美国在1979年合并了诸多独立部门的权限，成立了联邦应急管理署，吸收了原联邦保险管理局、国家消防管理局、国家气候服务项目、联邦灾难协助管理局以及国防部民防系统的职责。联邦应急管理署是比较独立的常设机构，统一领导州和地方的危机管理局，协调联邦其他具有相关职能的部门。在我国，党委领导下的首长负责制要求我国应急管理体制在各级党委的统一领导下，实行行政领导负责制。国务院是全国应急管理的最高行政领导机构，统一领导各种突发事件的预防、应对和处置工作。2006年4月，国务院应急管理办公室成立，承担国务院应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。应急管理遵循统一领导、综合协调的原则，一是实现突发事件应对的科学决策，保障决策的有力执行；二是实现应急管理的全面整合，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，使决策落实高效化；三是从战略高度推动应急管理体制的完善，提高政策制定的科学化水平。

（三）精细化：精细分类与系统管理

精细化阶段，政府风险分类中的责任管理实行精细分类，条块整合与属地管理相结合，实现系统管理。

以英国为例。英国政府风险管理机构包括主导机构、支持单位和具体执行部门三类。这三类机构在英国国家整体风险管理体系中有不同的定位。主导机构主要负责制定风险管理政策，支持单位主要负责为风险管理决策提供支持，具体执行部门主要负责风险管理政策的落实。

英国政府风险管理主导机构，主要包括内阁办公室和财政部。内阁办公室国民紧急事务秘书处会同财政部开支小组、财政部风险支持小组等部门，制定政府内部风险管理的相关政策，总体设计和把握评估政府风险管理建设的进程，解决整体风险管理建设中存在的实际问题。英国内阁办公室国民紧急事务秘书处成立于2001年7月，是英国政府整体风险管理建设的领导核心（见表2—3）。

支持单位包括全国水平检测委员会、联合情报委员会、公务员管理委员会等，负责评估所属部门的风险管理实施情况，提供相应的研究咨询报告，为行政部门负责人和高级官员提供风险管理的建议，并为风险管理提供信息和技术等方面的保障。

各职能部门在本部门职能范围内落实风险管理工作。英国政府共设有24个内阁部门，包括首相办公室，副首相办公室，总检察长办公室，内阁办公室，北爱尔兰办公室，苏格兰办公室，威尔士办公室，苏格兰总检察长办公室，下院领袖办公室，上院领袖办公室，商业、创新和技能部，社区和地方政府部，文化、传媒和体育部，教育部，环境、食品和乡村事务部，国际发展部，交通部，劳动保障部，能源和气候变化部，卫生部，外交和联邦事务部，财政部，国防部等。其中，14个部门是英国政府风险管理的主要执行部门（见表2—4）。

（四）人性化：极端情况分类与个别处理

粗放式阶段，政府风险分类中的责任管理以极端情况分类为主，重视敏感事件，强化个别处理。在规范化阶段与精细化阶段已经解决对重点及大多数人的责任保障问题，在人性化阶段的责任管理则着重保障少数人和应对极端情况，从而做到保障全体。

以美国《隐私权法》与公民个人信息保护为例。《隐私权法》又称《私生活秘密法》，是美国行政法中保护公民隐私权和了解权的一项重要法律。《隐私权法》就政府机构对个人信息的采集、使用、公开和保密问题作出了详细规定，以此规范联邦政府处理个人信息的行为，平衡公共安全与个人隐私权之间的矛盾。同时，美国还通过了《信息自由法》。《信息自由法》是规定美国联邦政府各机构公开政府信息的法律，是美国现行行政法中有关公民了解权的一项重要法律制度。根据这一法律，政府信息公开是原则，不公开是例外。公民享有从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、报纸、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得信息并利用信息的权利。政府信息的公开是民主社会的特征之一，也是政府风险管理中公共安全保障的重要环节。一方面，公众有权根据自己的意愿从政府那里获取信息；另一方面，政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府机构控制的信息。在保证国家安全和利益、公民隐私不受侵犯的前提下，保障公民的了解权，即知情权，是对公民人权的一种尊重，也是民主社会健康发展的必要条件。