第二节 社会组织发展与政府购买服务的关系

政府购买服务的内涵就是将原先政府所承担的部分社会服务工作通过购买的方式交由社会组织、企业、专业机构或市场来承担。社会组织是政府购买服务的重要参与者，社会组织在政府购买服务体系中处于中心的环节，是政府购买服务项目的申请者和具体实施者，联系着政府和社会公众。社会组织发展和政府购买服务相互促进、互相完善。社会组织的发展完善了政府购买服务体系、丰富了政府购买服务的内容、提升了政府购买服务的质量、提高了政府购买服务的效率。而政府购买服务为社会组织提供了发展空间、政策指引、资金支持和规范，促进了社会组织的发展。

一、社会组织概述

（一）社会组织的概念

以组织形态为区分标准，现代社会的各类组织可以分为三类，即政府组织（第一类组织）、企业组织（第二类组织）以及除上述两类组织之外的第三类组织。

社会组织的概念最早是由德国政治经济学家马克斯·韦伯于1920年提出的，他认为社会组织是以一种跨越时间和空间的、稳定的方式把人类的活动或他们所生产的物品协调在一起的手段。后来的功能主义学者认为，社会组织是追求同一目标的成员相互协同以实现共同目标的社会群体，是人们为了减少经常性合作的不确定性或风险性做出的选择。可见，早期学者定义的社会组织是一种非常宽泛的概念，实际上已经囊括了政府、企业和其他各种类型的组织。

随着经济社会的不断发展，政府和企业逐渐从社会组织的概念中分离出来，成为独立的概念。Levitt（1973）认为，以前人们总是把社会组织一分为二，即将其分为公共部门和私营企业，从而忽略了大批处于政府和私营企业之间的社会组织，即“第三部门”，它们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”，且不以营利为目的。从世界范围来看，社会组织没有统一的称谓，比较普遍的称谓有非营利性组织（Non-Profit Organization, NPO）、非政府组织（Non-Governmental Organization, NGO）、第三部门、私人志愿组织、独立部门、公民社会组织、公益团体、慈善组织等。“非政府组织”这个概念说明了这是一类与政府组织不同的民间组织，而“非营利性组织”的概念则说明了这类组织与以追求利润为目的的企业组织不同。

党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次使用了“社会组织”这个概念，并系统论述了社会组织的培育发展和管理监督。这一概念在十七大报告中得到进一步确认。“社会组织”是一个极具中国特色的概念，有广义和狭义之分。广义的社会组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会组织；狭义的社会组织指由登记管理机关（通常指各级民政部门）纳入登记管理范围的社会组织，主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织。我国的社会组织概念既具有西方国家非营利性组织（NPO）或非政府组织（NGO）的某些特征，又具有中国特定的国情和制度赋予的特点。

（二）社会组织的分类

学者们根据不同的标准对社会组织进行了分类。美国学者米尔斯和帕森斯根据社会组织在社会生活中承担的职能，将其分为经济生产组织、政治目标组织、整合组织和模式维持组织。美国社会交换理论的代表布劳（Peter Blau）从社会组织运行的受惠者角度，把社会组织划分为互惠组织、服务组织、经营性组织和公益组织。而美国社会组织家艾兹奥尼（A.W.Etzioni）则根据组织中的权威性质或组织对其成员的控制方式，把社会组织划分为强制性组织、功利性组织和规范性组织。

我国根据注册登记的类型，将社会组织划分为社会团体、民办非企业单位、基金会三大类。其中社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”；民办非企业单位是指“企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”；基金会是指“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照规定成立的非营利性法人”。此外，我国民政部根据社会组织的性质将社会组织分为经济、科学研究、社会事业、慈善、综合五大类。

本书所研究的社会组织主要是指依法成立、在各级民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位以及基金会等组织。它们承接政府购买服务项目，不以营利为目的，代替政府履行一部分社会服务职能。

（三）社会组织的特点

在对社会组织的定义进行界定的基础上，为进一步厘清社会组织的内涵，我们需要分析社会组织的基本属性。王名（2007）等指出，社会组织具有如下特点。

1．组织性

组织性是指社会组织具有正式的组织形式，包括较为固定的办公场所和人员、经常性的活动、一定的组织章程及制度规范等。

2．非政府性

社会组织的形成和运作方式与政府存在很大差异。社会组织是人们根据兴趣和意志自发形成的，并不隶属于国家的行政体系；活动由组织内部自行决定，与国家指令无关；只承担一部分社会公益服务，并不执行政府的社会公共管理职能。

3．自治性

社会组织的制度制定、运行过程、人事和财务管理等都保持独立，不会因捐资人的意愿而改变组织自身的宗旨，也不受行政部门的影响而成为政府机关的“下属”机构。

4．非营利性

社会组织的运行不能以营利和创造利润为目的。为了自身公益资产的保值和增值，社会组织可以以经营主体的身份进入市场并从事市场活动，但是它的经营资产必须是公益资产而不是私有资产，经营所得的利润也只能用于继续推进公益事业，不能以任何形式转为私人所得。

5．公益性

社会组织活动的目标是实现和保障社会公众的利益。社会组织依赖公信力吸纳社会公益资源，向社会提供各种形式的公共物品或服务，亦即社会组织依赖社会，服务社会。

6．志愿性

志愿性是指社会组织的成员加入和活动开展都是以志愿性为原则的。社会组织的专职工作人员一般都比较少，在活动开展的过程中会有很多的志愿者加入，他们完全出于自愿，而不领取任何报酬。出于社会大众的公益需要和组织自身的发展需要，社会组织会志愿性地开展很多活动，不需要政府的要求和规划。这种志愿性作为社会组织发展的重要精神资源，是其他政府部门和经济部门所不具备的。

二、社会组织在政府购买服务体系中的地位

政府在提供公共服务的过程中，由于信息不对称和社会资源不足等原因，往往会出现官僚主义和寻租行为，进而带来公共服务的低效率，这在一定程度上损害了社会公平和公共利益。而社会组织由于其草根性、公益性、非营利性和志愿性的特点，往往可以获得更加广泛的社会信息和资源，并能够提供更加专业和高效的服务。为了弥补政府提供服务的不足，政府可以通过购买服务的方式，选择社会组织代替政府来提供公共服务。社会组织在政府购买服务体系中的具体地位和关系见图3—1。

从图3—1我们可以看到，政府购买服务体系主要包括政府、社会公众和社会组织三大类主体。其中，政府是购买公共服务项目的规划者、出资人和监督者；社会公众是政府购买服务项目的享用者，并对政府购买服务状况进行评价；社会组织则在政府购买服务体系中处于中心的环节，联系着政府和社会公众，是政府购买服务项目的申请者和具体实施者。

（一）社会组织与政府之间是平等的契约关系

政府作为购买公共服务项目的出资人，社会组织作为政府购买服务项目的提供方，二者在平等互利的条件下，共同签订政府购买服务契约。社会组织根据契约的要求，独立自主地运作，提供相应的公共服务；政府则根据契约的内容向社会组织提供相应的资金，并对社会组织的服务过程和结果进行监督评价。因此，社会组织与政府之间是一种平等的契约关系，而不是上下级的隶属关系。

（二）社会组织之间通过市场竞争获取政府契约

政府购买服务实际上是为社会组织提供了一个公平的公共服务市场竞争平台。在这个平台上，由政府提出购买公共服务的具体内容和要求，为数众多的社会组织则通过市场竞争的方式向政府进行投标，而政府则根据社会组织的专业性、服务质量和水平等来选择公共服务的提供者。

（三）社会组织接受政府和公众的共同监督评价

社会组织提供的公共服务需要进行监督和评价，监督评价的主体由政府和社会公众两个方面构成。政府通过科学的评估体系和程序对社会组织的服务过程和效果进行评价，以保证政府资金的合理使用和购买公共服务效果的实现。而社会公众同样也对社会组织提供服务的过程和结果进行评价，并将评价结果反馈给政府，以帮助政府进一步改进购买公共服务的工作。

三、社会组织的发展完善了政府公共服务供给体系

社会组织作为政府购买服务项目的承接者和公共服务的提供者，处于政府购买服务体系的中心环节。社会组织的发展程度直接影响到整个政府购买服务体系的运作效果。因此，社会组织的发展对于政府公共服务供给体系的完善具有非常重要的意义。

（一）社会组织的发展丰富了政府提供公共服务的内容

政府由于自身条件的限制局限了向社会公众提供公共服务的多样性。通过社会组织提供公共服务就可以弥补政府在提供公共服务方面职能的不足。社会组织作为一个志愿性组织，其工作人员和服务对象都来自社会公众，因此社会组织与社会、公众之间存在着广泛和密切的联系。社会组织对社会公众需要的公共服务有着畅通的信息渠道，了解公众的真正需求。随着自身的不断发展，社会组织将会更加熟悉和了解目标社会公众的特点和需求，并可以帮助政府不断丰富购买公共服务的内容。

首先，社会组织可以将社会公众的需求向政府反馈，使政府在做购买公共服务规划时，能充分了解和考虑到社会公众的需求，不断完善原有购买公共服务项目的内容，设计新的政府购买服务的项目。其次，社会组织还可以根据社会公众的需求特点，结合自身的专业性，策划出一些有特色的社会服务项目，并主动向政府申请，将其作为政府购买服务项目的有效补充。

（二）社会组织的发展提升了政府提供公共服务的质量

社会组织作为专门从事社会公益活动的组织，承接政府购买服务项目，其专业化的水平直接决定了政府购买服务的质量。出于竞争的需要，社会组织需要不断提高专业化水平，进而带动政府购买服务质量的提升。一方面，成熟的社会组织所提供的公共服务将更加具有针对性，可以真正满足社会公众的迫切需要；另一方面，成熟的社会组织可以扩大公共服务的范围，吸引大量的社会公众成为志愿者参与到公共服务活动当中去，并能够使更多的社会公众享受到政府购买服务。此外，社会组织介于政府和市场之间，能够很好地弥补“政府失灵”和“市场失灵”的不足，起到连接政府与企业的作用，实现公共资源的合理配置和公共服务的最佳供给。

（三）社会组织的发展提高了政府提供公共服务的效率

随着社会组织的不断发展壮大，其项目运作程序和内部管理将会更加专业化、规范化和科学化，这将有助于提高政府购买服务过程中契约签订、项目实施和信息沟通的效率。

首先，社会组织的发展可以提高政府购买服务的契约签订效率。随着社会组织整体的不断发展，将会出现更加多样化和专业化的社会组织。这些社会组织非常熟悉如何申报政府购买服务项目以及如何与政府签订购买公共服务的契约。当政府提出一项购买公共服务的项目时，可以非常迅速地找到适合的社会组织，并迅速地与其签订契约。

其次，社会组织的发展可以提高政府购买服务的实施效率。一个成熟的社会组织，必然有一套成熟的内部管理制度和服务项目运作程序，可以有效地降低服务成本，提高服务效率。因此，成熟的社会组织可以在花费更少政府资金的同时更好地完成政府购买服务项目的要求，进而提高整个政府购买服务的实施效率。

最后，社会组织的发展可以提高政府购买服务的信息沟通效率。成熟的社会组织是政府与社会公众之间进行有效信息沟通的桥梁。一方面，成熟的社会组织具有长期与政府保持畅通的信息沟通的渠道，以确保购买公共服务项目更好地执行；另一方面，成熟的社会组织具有更加广泛的群众信息渠道，可以有效地将社会公众的需求信息向政府反馈，同时将政府的政策方针及时地向社会公众传达。

四、政府购买服务促进了社会组织发展

政府购买服务是实现政府职能转变的一项重要手段，其内涵就是将政府原先所承担的部分社会服务工作通过购买的方式由社会组织来完成，自己则主要负责设计、出资、管理和监督。由此可见，政府通过购买公共服务可以为社会组织的发展提供空间、资金和政策引导。

（一）政府购买服务为社会组织的发展提供政策指引

首先，政府购买服务指引了社会组织的发展方向。政府根据当前社会管理和宏观经济发展的具体状况和主要问题，规划公共服务的重点群体和领域以及政府购买服务的具体内容。各个社会组织为了获得政府购买服务的契约，往往都会非常关注政府的宏观政策导向，并会根据政府购买服务所关注的重点群体和领域不断调整自己的发展方向。

其次，政府购买服务引导着社会组织制定发展战略。在政府购买服务体系中，各个社会组织之间进行公平的市场竞争，只有更加高效的社会组织才有机会得到政府契约，而低效率的社会组织则会在市场竞争中逐步被淘汰。因此，政府购买服务也在引导着社会组织制定自身的发展策略，各个社会组织要想在市场竞争中生存和发展，就必须不断提高自身的专业化水平，找到自身的竞争优势。

以英国为例。英国政府和社会组织部门的合作关系有着悠久的历史。16世纪末期的《伊丽莎白济贫法》和1601年的《慈善使用条例》表明英国政府早在16世纪末和17世纪初就开始和慈善机构合作来提供公共服务了。1979年，撒切尔政府成立了雷纳评审委员会，将商业技术、管理技术、竞争机制以及顾客导向等新公共管理理论引入了公共管理。1987年，英国政府出台的《改革政府管理：下一步行动方案》，确立了用更多商业手段改善行政机构的新公共管理思路。而社会组织如果能够按照合同协助政府履行部分公共服务职能就可以得到政府的财政支持。1998年英格兰与威尔士发布“政府与志愿及社区部门关系协定”，明确了由政府与社会组织签立政府购买服务合约的五个方面的准则，即资金与政府购买准则、协商和政策评估准则、志愿准则、黑人与少数民族（BME）准则和社区准则；明确签订了为了实现这些准则，政府和社会组织应该做出的承诺。这一协定，为促进社会组织有效参与公共服务供给提供了一个总体框架。

（二）政府购买服务为社会组织提供发展空间

社会治理理论认为政府不应垄断所有的权力，强调政府是有限的政府而非全能政府。治理主体不仅包括政府和其他公共机构，还包括私人部门和公民社会组织。治理主体通过建立合作、协商的伙伴关系，以确立和认同共同目标的方式对公共事务进行管理，从而形成多中心治理。政府购买服务正是其在实践中的具体表现。社会组织是重要的政府购买服务的主体。政府购买服务的实施，使原来全部由政府承担的社会公共服务职能部分转移给社会组织来完成，这为社会组织提供了更加广阔的生存和发展的空间。一方面，社会组织可以通过投标竞争的形式取得政府购买服务的项目，为政府指定的目标市场提供相应的社会服务；另一方面，社会组织也可以自己寻找目标市场，策划出具有特色的社会服务项目，并向政府申请相应的扶持和帮助。政府购买服务的实践领域越来越广，必然会带给社会组织越来越多的发展机会。

以英国和美国为例，2002年，在英国有1.25亿英镑被用来促进社会组织对公共服务的有效承接，扩大社会组织服务的范围和规模，使这些组织适应未来的需要。同时英国政府保证，将与社会组织建立长期的战略合作关系，努力建造一个透明并且有力的资助体系，着力培养社会组织的承接能力。此后，英国政府采取了一系列措施促进这些“保证”政策的实施。美国政府常采取合同外包方式购买公共服务。从联邦政府到地方政府，政府的许多职能都是可以外包的，社会组织借助服务外包得到了发展。

（三）政府购买服务为社会组织的发展提供资金支持

各种社会服务活动的开展以及社会组织的自身发展都需要资金，政府作为公共服务的购买者为社会组织的发展提供了资金支持。

首先，政府购买服务为社会组织的活动提供了经费支持。社会组织在耗用大量人力和社会资源提供公共服务，特别是承接一些大型的公共服务项目时，需要大量的资金，单纯依靠其自身来募集资金是不行的。政府通过购买公共服务为社会组织开展各种活动提供经费保障，有助于社会组织更高水平地完成公共服务工作。

其次，政府购买服务为社会组织的发展提供了资金支持。社会组织的发展需要场地、设备和人员等，这同样需要大量的资金投入。政府在购买公共服务过程中，通过向社会组织提供的公共服务付费的形式，帮助社会组织实现物质资本的积累，促进社会组织的发展壮大。

以英国和美国为例。当前，英国有三种不同的适用于社会组织能力培养的政府购买服务项目。一是“能力构建者”，可为英国所有一线社会组织提供增强实力的有效和可持续的资金支持和管理服务；二是“未来构建者”，可以帮助一线的社会组织进行自身能力的建设，使社会组织增加其承接公共服务的规模和范围；三是“基层资助”，由英国内阁办公室提供资助，由社区发展基金会进行管理，通过捐赠基金给予基层社会组织十分需要的小额和长期的资助，由此来繁荣地区社区组织的发展。而根据霍普金斯项目公布的数据，美国社会组织收入的57%来自服务收费（包括政府在医疗保险和医疗补助等项目或学校教育券等项目中支付的款项）, 31%来自政府，13%来自个人捐赠。

（四）政府购买服务对社会组织的发展进行规范

在社会组织的发展过程中，许多内部和外部的原因，往往会造成社会组织的运行和发展背离原来的初衷，以至于社会组织的一些活动并非单纯服务于社会公众，而是服务于组织自身或少部分社会群体的利益，这些道德风险严重的时候甚至会影响国家和社会的稳定。因此，政府通过购买公共服务在对社会组织进行指导和扶持的同时，还要对社会组织的发展进行引导和规范。首先，政府购买服务时会对社会组织提供的服务项目进行审核，特别是对社会组织自己策划申请的服务项目按照严格的程序进行审核和筛选，保证其服务内容真正满足社会大众的需要；其次，政府通过建立有效地运行机制对社会组织的服务过程进行监督，以保证所提供的资金能被有效地利用；最后，政府对社会组织提供的服务绩效进行评价，以帮助社会组织发现存在的不足，不断提高服务质量和水平，实现良性发展。

以英国、美国和澳大利亚为例。在20世纪90年代，为了提升公共服务质量以及公民对服务的满意度，英国政府开展了“竞争求质量运动”，采取了“市场检验”的政府购买服务方式，即对公共服务承担者（包括公共部门、私人部门和社会组织）提供的价格和结果进行分析比较后，选定一个最优的提供者以保证公共服务得到有效供给，实现公共服务收益投入比最大化。其主要流程是，确认公共服务提供的范围和性质，建立公共服务供给的水平和质量标准，组织竞争招标，选择确定服务承担人，监督评估服务结果。英国对于政府购买服务合约的执行采取了多种多样的监督方式，如由购买公共服务的政府部门自己监管，由国家审计局审计，由向议会负责的独立机构进行监管，由民间专门的评估机构独立评估，委托银行进行监管评估等。美国目前服务外包采取的是“绩效型”外包和“结果导向型”的管理，政府重点关注服务外包的最终效果和成本—收益，借此来决定支出并评价支出效果，以决定为公民提供的服务和项目质量。澳大利亚为了保证社会组织提供公共服务的质量和公共资金的使用效率，对合同的规定设立了严格的服务标准和资格鉴定要求，如其从2005年开始实施的对通过服务协议获得资助的社会组织进行监督和评估的“维多利亚人类服务部监督框架”。该监督框架的目的是使监督的内容正式化；促进统一的监督和部门间的沟通；早发现存在的问题，并使用风险管理来处理；有必要的话，准许政府与社会组织联合办公，提高效率。其运行模式是，“维多利亚人类服务部”向社会组织指派一名监督协调员，并将其作为该组织项目和服务的顾问，在对社会组织进行年度公开评审和评估时，该协调员针对风险和绩效提出一个总体性的评论，评估由政府部门组织进行，而社会组织不参与。