第三节 加拿大环境标准：良法的实例

一、环境标准的概念

环境标准概念众多。金瑞林教授认为，环境标准是“国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称”；蔡守秋教授认为，环境标准是指“为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，对环境资源保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所作的规定的总称”；加拿大学者认为环境标准是指在环境保护的命令—控制模式中，依法制定的技术性规范，以便执行和遵守。而更广义的环境标准是指为达到目标而预先设定的程度、数量、质量、程序或价值的系列方法。这些表述均可从不同领域对环境标准进行不同理解。法律专家注重环境标准与指导的区别，特别强调环境标准的法律效力；而技术专家认为环境标准是对可排放污染物数量的特殊规定，法律强制力并不是它的本质属性。

在加拿大，由于环境标准制定主体众多（包括国会、内阁、政府部门和管理机构、法庭、工业联合会、环境非政府组织以及其他），每个主体在透明度、开放度、负责任程度、专业性、正式性和信息获得、程序耗费等方面都有各自的特点。环境标准中既有具有法律强制力的标准，也有自愿性的环境标准。本书所说的环境标准局限于立法性规则，是有权的国家机关依照法定程序为环境保护制定的各种技术性规范的总称，具有法的属性，是具体环境行政执法的行为准则和检验标准。

二、加拿大环境标准制定主体

（一）议会和省众议院制定环境标准框架

在加拿大，议会和省众议院是选举出来的民主立法机构。它是宪法授权的环境标准制定者，同时也可以监督其他法定机关环境标准设定行为。但当1999年加拿大《环境保护法》和安大略省1990年《环境保护法》提供了基本环境标准后，立法者就频繁地将标准制定权授予其他机构。立法者授权的理由很明显，认为他们缺乏专业的知识，更应将时间花在制定广泛的政策框架上。比如安大略省1990年《环境保护法》第6条第（1）款规定：“禁止向环境中排放任何污染物，任何人都没有权力允许超过行政规章规定的数量、浓度向环境中排放污染物。”很明显，这个法律只有在行政规章规定了污染物的具体的数量、浓度以后才能实施。

（二）政府即内阁制定细节性的管理规定

1999年加拿大联邦《环境保护法》第177条规定：“内阁长官为实现176条（1）防止、控制水污染的目的，在行政机关部长的建议下，有权制定防治水污染规章。规章的内容可包括：（a）允许排放污染物或者污染物的化合物的最大限量、浓度；（b）污染物或者污染物的化合物排放到水中的方式和条件；（c）维护根据本法规定进行的行政管理记录和书籍；（d）进行采样、分析、测试、测量和监测的物质和将结果提交到部长；（e）进行抽样、分析、测试、测量和监测污染物应遵循的条件、测试程序和实验室规则。”也就是说制定具体环境标准的是委员会长官，而其权力又经常被授予政府执行部门——内阁。内阁在《环境保护法》的授权下，也确实通过了众多污染物浓度和总量的限制标准。所以，环境标准的法律形式最多表现为行政规章。

（三）行政长官颁发排放许可或行政命令

由于加拿大法律体系属于英美法体系，既有成文法又有判例法。所以，针对个别污染者签发的许可证或者行政命令也被视为其环境标准的组成部分。比如，任何人如果拟设立的公司或者行为涉及排放污染物到空气中就必须在加拿大联邦1999年《环境保护法》第9条的规定下取得许可。许可通常包括对于建筑物、运行、监测和污染控制设备的程度等内容的特殊要求。在《环境保护法》下，行政长官也有权在特定情况下颁发行政命令。比如，通过现场检查显示，某公司正在排放污染物，行政长官有权颁发行政命令对该公司提出清理污染物的要求。虽然，这些标准是针对具体的场所、设施、个人或者公司，但是它们与法律和规章具有同等的效力。

（四）法院做出有关环境标准的判例

因为在立法中对关键条款没有界定或规定不清楚，立法者间接地将环境标准制定权授予法院。举例来说，按照加拿大联邦1985年加拿大《渔业法》第36节第3条规定，除非根据管理授权，任何人投放有害物质到水里都是违法的。《渔业法》中对“有害物质”解释为“任何物质，当它投入水中会降低水的质量导致对鱼类有害”。这是一个循环概念，因为它在定义中使用了被定义的词，所以对概念本身没有提供更实际的解释。这样，议会实际上就将对有害物质组成的决定权给了法院。

三、加拿大制定环境标准的步骤和程序

在加拿大，环境标准制定除了严格按照通常的立法程序以外，还有自己特有的四个步骤：（1）设定目标；（2）确定环境基准；（3）建立环境质量标准；（4）制定排放标准。

（一）设定目标

理论上，在制定环境标准过程中，都需要对掌权者希望达到的目标有一个清晰的界定。界定这些目标是政治选择和对价值判断的精髓体现。这些目标通常是用宽泛的、明确的条款如确保饮用水安全、保护生物多样性等来描述。但也不是绝对的，加拿大不列颠哥伦比亚省执行新的《森林法》就是一个例子。因为森林具有各种不同的价值（如土壤、木业、野生动物、生物多样性），抽象的目标就被表述为在不过分减少木业供给的前提下保存森林价值。笔者认为这是有问题的。因为它是以森林的经济价值高于生态价值来考虑标准目标的设定的。而我们知道森林的生态价值远远高于经济价值。当然，不可否认加拿大不列颠哥伦比亚省的森林保护得很好，城市中到处可见大片的原始森林。但是作为法律的价值目标，不能失之偏颇。

同时，目标设计过程不是技术的也不是法律的决定，在一个民主社会，设定环境标准的目标要尽可能准确地表达民意。在加拿大，为使这些民意被管理机构收集、评估和总结，加拿大政府向公众提供了系统的表达机会，即公众参与程序。这个程序也是标准制定过程中管理机构与公众之间联系最重要的一个方面。

（二）确定环境基准

确定环境基准通常是将一些科学数据汇编以决定环境的质量是否适合所设定的目标。这里的环境基准与第三步的环境质量标准不同。简单来说，环境基准可以用来判断水的质量是否适合某种鱼类的生存（见表2-2），而环境质量标准指污染物排放到环境介质中的浓度或总量的可计量的值。比如，污染物X在24小时内向空气中排放的平均浓度不能超过每立方米Y微克；从污染源B处排放出来的污染物A每天最大的排放量不能超过Z公斤。但二者又有密切的关系，前者是制定环境质量标准的科学依据，环境标准规定的污染物容许剂量或浓度原则上应小于或等于相应的基准值。

不管环境标准的目标是保护饮用水或者哺乳动物的冬季栖息地，还是保护受威胁的区域或者对于生态环境系统的整体保护，确定环境基准都是非常复杂的。它涉及潜在污染物和污染物在运动过程中化学反应产生出的新的污染物的环境影响等数据的收集。如果没有这些数据，就必须进行实验产生这些数据。所以说确定环境基准这项工作是令人生畏的科学工作。首先，存在大量影响敏感目标的物质。比如，根据劳克斯（Loucks）的调查，被界定为影响饮水质量的有毒物质超过400种，而影响鱼类生存的也超过60种；贾纳丹和舍费贝（Janardan and Schaeffer）指出在美国估计有60000种有机化合物被各种工业生产和应用。而且这些数据迅速变化，每年有许多新的化合物被合成。其次，单个的物质影响甚微，但大量集合在一起的物质对环境造成明显的伤害。因此，某些污染物存在一个影响的“门槛”，即污染物只有达到了一定量之后才会产生环境损害，但通常我们界定的环境基准的数据只是单个污染物的影响，这样就忽略了很多应该被注意的污染物。最后，这种方法还必须考虑污染物之间的相互作用和对抗影响。所以，加拿大环境标准制定机构采取了大量数学、物理、化学模型或现场勘察、监测等艰辛的工作来确保环境基准的科学性。

（三）建立环境质量标准

环境质量标准指污染物排放到环境介质中的浓度或总量的可计量的值。设定环境质量标准的首要目的是使有益利用的保护最大化，其次是实现标准费用的最小化。标准设定机构的任务就是平衡这些相互冲突的目标。这就需要它掌握最多的物理的、生物的和社会科学的知识。

1．技术评估阶段

技术评估的结果是形成了大量可替代的环境质量标准。而每一个标准都对其是否能达到目标，在实现目标过程中有何风险以及伴随这个标准的实现产生的效益和成本进行了评估，且每一个标准都推荐了相应的保护方法的参数限制。加拿大在设定这些标准时，通常会考虑两个执行问题：首先，这些标准主要来自于实验室和表面数据，在现实中它能否起作用？其次，推荐的标准测量方法在现实中是否可以运用？因为一个不可测定的标准不仅不能执行，实际上还将刺激违法和对整个管制程序的不尊重。

2．政治选择程序

首先需要掌握诸多信息，尤其是公众意见。这个程序也要为公众提供进一步发表意见的机会。如评论标准草案，对技术评估中收集的数据做出反应，或者提出新的数据，或者陈述优先考虑诸如美学的或精神的价值，并且给可接受的风险和必需的监测方法提出意见。其次是对可接受风险进行选择，要求标准在制定时运用风险评价方法以决定暴露于污染物的强度和期间所带来的健康风险。但是，在风险评估时往往会考虑更多社会的因素。举例来说，某个水体的渔业受到排放物的威胁时，渔业经济对社区的重要性考虑将导致是否有更高标准的设定。比如渔业是该地区的主要物质或旅游者到此钓鱼是该地区的重要经济要素，就比该渔业纯粹为当地人娱乐的目的而导致更高标准的设定。而且风险评估不仅仅是对污染物的风险带来的损害进行评估，也对风险本身进行评估。雅各布森（Jacobson）分析指出，如果威胁是稀少的或者不同于以往的经验，因此产生恐惧，就比通常的威胁导致更强的反威胁保护。同样，如果污染产生于外地人所有的工业污染也比本地自己废物收集系统要产生更强的反威胁保护。因为前者使无辜团体处于风险中，污染者置身事外；而对于后者，污染者本身也处于风险之中。这样，在后一种情况下，污染者会更积极地采取措施来防治风险发生，因为从经济学角度来看，每一个经济人都是自己利益最大化的考虑者。所以，对外地人所有的工业造成的污染威胁会设置更高的标准。

（四）制定排放标准

环境质量标准与排放标准被认为是相互可以代替的，但是加拿大学者认为这种观点是错误的。环境质量标准本身是不可执行的，因为它们没有给出因果联系，也没有给管制者和被管制者采取行动的任何引导。而排放标准如果缺乏基本的周边环境质量目标，实际上也少了理论上的基础。制定排放标准首先要进行技术考虑，其次是磋商程序和公众参与程序。

1．技术考虑

首先，运用数学模型进行分析。过去很多年里，运用将污染物投入周边环境并消除污染物的数学模型方法对加拿大排放标准设定起到了很大的作用。这种模型能够模拟出与现实世界几乎完全相同的条件，管理机构可以根据情形的复杂性在可使用的方法中选择。但是，很多用于污染控制的数学模式的缺陷是倾向于将目标功能缩小、压缩控制方法的通常费用，容易受制于一系列限制条件，其中最主要的是污染物投入的环境介质如水、空气等的质量的限制，其他限制因素包括处置要求的最小化、一致化以及特定处置方法的禁止。其次，在各种媒介中协调污染控制。各种污染控制都会产生副作用，比如处置固体废物必然会导致污染物向其他媒介如水、空气中转移。加拿大通常运用数学模型，计算各种方法的负面效应并设计出协调各种方法的新模式。最后，考虑排放标准执行的可行性。与环境质量标准一样，排放标准同样也要可以监测或执行。但是，在对某一物质的安全性存在超低或无检测量的严格要求时，就会设置很低的标准或零标准，这就需要在排放工厂和其他控制或使用该物质的政府或团体之间寻求一种合作以达到排放标准。

2．磋商程序

在管理者和被管理者之间的磋商是设置排放标准过程中一个非技术性考虑。汤普森（Thompson）指出在加拿大这是管理程序的本质，他认为：“不管标准方法在法规中如何表示-—不论是作为政策引导还是命令禁止——在环境管制中最后一步都是磋商的过程。”这个程序也可将污染控制的科技性与经济性连接，给管理机构提供一个思考的机会，即被提出的环境标准和预期的费用在加拿大经济环境中对个体排放者竞争地位的影响，避免它脱离于国家和世界的经济。如果环境标准是对整个工业设计的，要考虑的就是在世界市场中加拿大工业的地位。最后，磋商程序将注意力集中于环境标准设定所需要的科学信息和经济信息的弱点上。通过双方的磋商可以准确地指出这些弱点并为双方商榷留有余地。

3．利益相关者的参与程序

排放标准的明显优势在于，它可以根据个体生态系统、资源采掘和工业运行的特征来设计特殊的许可标准，这个特征与普遍设定管理标准相比更加明显。当地受影响的市民或组织可以对工厂运行许可的颁发提出申诉。比如可以在环境部官员没有获得做出正确决定所需的信息，或者没有遵循环境部声明的环境价值，或者没有执行适当的方法的时候提出申诉。在一些案件中，听取了利害关系人的意见后，环境法院会在明显认识到政府官员颁发的许可是不充分的时候而改变这个许可。尽管比较困难，但说明个人参与环境标准制定是可能的。