四、司法行政管理与司法裁判的职能混淆

法院司法裁判的行政审批制度，显示出法院司法行政管理职能与司法裁判职能没有分离，而存在着严重混淆的问题。对于这一问题，已经有学者专门作出过分析，这里似乎没有重复讨论的必要。不过，过去的讨论似乎更多地在论证司法行政管理职能与司法裁判进行分离的必要性，说明司法行政管理职能的重要性，认为中国法学界仅仅关注所谓的“审判方式改革”还是远远不够的。然而，对于司法行政职能是如何与司法裁判职能发生混淆的，以及这种混淆又是如何导致司法裁判的行政决策模式形成的，应当说还是有进一步研究的空间。

按照前面的分析，法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判长、审判员等职务系列，是按照严格的行政层级而设立的。就这种职务的行政级别特征而言，法院似乎与任何一个行政机构并没有任何实质性的区别。例如，中国最高人民法院的院长是副总理级别，常务副院长具有正部级，其他副院长一般具有副部级，审判委员会的专职委员一般享受“副部级待遇”，而各个审判业务庭庭长通常是正局级，副庭长则为副局级，具有审判长资格的法官也可能具有副局级，至少是正处级，审判员至少是正处级。依此类推，基层法院院长一般为副处级官员，副院长通常为正科级官员，庭长则为副科级官员……不仅如此，为使法官职业与公务员有所区别，中国现行的《法官法》还建立了专门的法官职务系列，对于全国法官设置四个类别和十二个等级，从最高级到最低级依次为“首席大法官”、“大法官”、“高级法官”和“法官”。当然，由于目前法院的人事管理仍然要遵循公务员的组织人事管理制度，这种十二级法官的建制只具有形式上的“职称”意义，而对法官的政治待遇和福利待遇并未产生实质的影响。不过，假如有朝一日法官真的按照《法官法》所设计的十二个等级进行分类管理，而不再继续沿用公务员的行政职务系列的话，那么，法官的行政层级制度似乎仍然继续存在，并与军队的军衔、警察的警衔具有一定的相似性。

这种要么按照公务员职务层级、要么按照法官等级所建立的法官职务系列，对于处理法院内部的司法行政管理事务，显然是无可厚非的。毕竟，按照行政管理的一般规律，行政事务的处理需要讲究统一，提高效率，尽量减少不必要的内耗和争执。而要做到这一点，严格的行政层级制度、上令下从的决策原则以及垂直领导的管理体制，都属于必须加以遵守的基本行政管理规范。

在中国现行司法体制下，法院内部的确存在十分复杂的司法行政事务。例如，与案件审判有关的行政事务有立案登记、诉讼费用收取、判决的执行等；与法院的人事管理有关的事务则有法官的选任、考评、晋升、福利待遇、培训、奖惩，以及人民陪审员的选任、培训、案件分配和监督管理等；与法院物资装备和后勤保障有关的事务有经费的预算和执行、经费的筹措、法院基本建设、法庭设置、办公、安全保卫、案卷管理等。此外，法院还有大量需要与外部进行联系和协调的行政事务。对于这些司法行政事务，法院只能按照行政权行使的原则进行管理，而根本不可能遵循所谓“司法裁判的规律”。比如说，在法官的选任上，法院不可能遵循司法被动性的原则，而只能主动采取行动，以便遴选出最优秀的法官；在法院的经费筹措问题上，法院不可能按照司法亲历性的原则，动辄采取司法听证的工作方式，而只能按照灵活有效的理念，最大限度地提高筹措经费的效率；在作出行政决策方面，法院不可能按照两造对抗、裁判中立的原则采取行动，也很难完全兼顾到多数裁决的原则，而只能采取某种集权式的行动；在对生效裁判的执行方面，法院不可能像进行司法裁决那样遵循公开、透明的原则，而只能优先保证裁判执行工作的顺利有效进行……可以说，在司法裁判领域适用的几乎所有原则和理念，根本无法直接被运用到法院的司法行政管理事务上面，这种司法行政管理注定只能按照与普通行政机构没有差异的管理原则和管理模式进行。在某种程度上，法院院长既是本院的法官，也是本院最高司法行政长官。在管理法院内部的司法行政事务方面，法院院长可以拥有最高的权威和最终的决断权。法院的副院长作为院长的助手，在管理某一领域的司法行政事务方面也应拥有管理上的决定权，并可以对作为其下属的司法公务员发号施令。法院的业务庭庭长对于本庭的司法行政事务也可以拥有类似的最后决定权，可以改变下属的决定。

但是，这些院长、副院长、庭长、副庭长在行使司法行政管理权的同时，也恰恰具有法官的身份，并可以对各种案件行使审判权。他们行使审判权的方式并不仅仅是参加合议庭进行法庭审理，还可以像行使司法行政管理权那样，通过听取法官的汇报、审查裁判文书、考虑案件影响和裁决效果，来行使针对司法裁判事项的行政审批权。我们可以假设这样一个完全有可能出现的场面：一个法院院长刚刚对一项法院办公大楼的设计和预算方案签署了意见，处理完这件典型的“司法行政事务”，接着又听取某承办法官对一件敏感案件所作的专门汇报，对这件案件的裁决方案给出指示，并在裁判文书上签署了自己的意见。在前后不超过一个小时的时间里，这位法院院长对两个领域的事项作出了权威的决策：在前一领域的决策中，他行使的是司法行政管理权，而在后一领域的决策方面，他所行使的则是对具体案件的裁决权。只不过，针对这两种完全不同领域的事务，他都是以行政审批的方式完成了决策过程。如果说法院院长按照“首长负责制”的原则，对于行政领域的事务进行行政审批无可厚非的话，那么，他对司法裁判领域中的事务进行行政审批究竟有没有问题呢？

答案是肯定的。司法裁判是一种针对控辩双方的利益争端认定事实、适用法律的国家活动。为有效地解决争端，避免争端双方对裁判者和裁判过程产生不满，确保最终裁决结果的公信力，法官一般需要保持最低限度的中立性和被动性，这就意味着案件只能由利害关系人提起，法院不能主动审理任何未经起诉的案件或未经提出诉讼请求的事项；法官在裁判过程中要同时听取双方的陈述，不能“单方面接触”任何争端一方，而且要给予双方就事实认定和法律适用问题进行充分陈述的机会，从而当庭获取作出司法裁判所需要的事实信息；法官要保证控辩双方平等对抗，确保在双方难以势均力敌的时候做到“天平倒向弱者”；法官还要维持司法的公开性和透明度，不仅确保法庭审理过程和裁判结论向社会公开，而且要最大限度地说明裁判的理由；对于已经生效裁判解决的案件，非有法定事由并经法定程序，不得重新启动审判程序……一言以蔽之，司法裁判在程序上只有具备最低限度的被动性、亲历性、公开性、透明性、对等性和不可逆性，才能维持最起码的公正性，也才可以有效地解决争端，确保因为利益争端而遭受破坏的社会关系得到修正和恢复，至少不再制造新的矛盾和争端。

即使按照中国现行宪法、法院组织法、法官法和诉讼法的规定，法院司法裁判职能的实现也要遵循正当的法律程序。在审判组织上，除了轻微案件由法官独任审理以外，一般案件都要按照集体决策的合议制原则，由3名以上的法官或者人民陪审员组成合议庭，进行审理并作出裁决；在审判程序上，合议庭开庭审理案件要遵循回避制度，所有证据都要当庭出示、宣读，证人要亲自出庭作证，接受各方的询问，未经当庭质证，任何证据都不得被法院采纳为“定案的根据”，无论在法庭调查阶段还是法庭辩论环节上，控辩双方都拥有大体平等的陈述权、质证权和辩论权；在裁判方式上，合议庭成员经过法庭审理，要进行集体秘密评议，并对案件的裁决结果进行平等表决，最后的裁决按照“少数服从多数”的裁决原则最终形成……

然而，无论是法院院长、副院长、审判委员会委员，还是庭长、副庭长，由于其同时在行使司法行政管理权和司法裁判权，而且行使司法裁判权的方式并不是参与合议庭审理，而是程度不同地按照行政审批的方式进行司法决策，并可以改变甚至推翻合议庭的裁决意见，这就使得上述为规范司法裁判过程所确立的原则和制度变得没有任何实质性的意义。近年来，法学界一直在讨论法庭审判“流于形式”、合议制“形同虚设”、人民陪审员“陪而不审”的问题，甚至不断地在批评法院“审者不判、判者不审”的问题。可以说，法院内部在司法裁判方面始终挥之不去的行政决策方式，院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长对合议庭或独任法官的裁决所拥有的审核权、签署权和改变裁判权，可能是导致法庭审理程序和合议庭裁决被架空的主要原因。

迄今为止，最高人民法院的两个“五年改革纲要”都指出要“发挥合议庭的作用”, “减少院、庭长审批案件的做法”，甚至在近两年来颁布的一些规范性文件中还在大力推行院长、庭长“上法庭”的做法。但是，由于法院内部仍然存在着司法行政管理权与司法裁判权相混淆的问题，法院院长、副院长作为法院的司法行政管理者，在程度不同地行使着行政审批权，审判委员会还在对重大、疑难案件通过会议讨论方式行使着决定权，庭长、副庭长也仍然拥有程度不等的司法裁判签署权和审核权，这些使得那种旨在推动院、庭长参加合议庭审理、发挥合议庭独立审判权的改革举措，始终难以产生积极的效果。在很多情况下，面对最高人民法院提出的某一改革政策，地方法院都是暂时性地呼应一下，运动式地进行一些改革试验，然后就基本上恢复原状，维持原有的司法裁判的行政决策模式。可以说，这是迄今为止法院审判组织制度改革难以取得实质性突破的关键原因。

那么，究竟如何将司法裁判职能与司法行政管理职能加以分离呢？按照有人提出的一种改革思路，法院内部的大量司法行政管理职能应当从法院剥离出来，移交给一个中立的机构（例如司法行政机关）来承担。事实上，近年来的司法改革也的确在朝着这一方向展开。例如，国家统一司法考试制度的建立，就使得司法考试的组织权统一由司法行政机关来行使，这在一定程度上使法院的法官遴选权和考试权被剥离出来。又如，按照司法鉴定制度改革的方案，法院不再设立专门的司法鉴定机构，这些原来从属于法院的司法鉴定机构要么社会化，要么被合并进入其他鉴定机构之中，这无疑说明法院的司法鉴定管理职能不复存在。不仅如此，那些生效裁判的执行机构要不要继续保留在法院内部，这已经越来越成为一个存在激烈争议的问题。毕竟，法院上下级之间具有监督关系，这是宪法和法院组织法所确立的基本原则，而这一点恰恰考虑的是法院的司法裁判职能。而生效判决的执行恰恰属于司法行政事务，不具有司法裁判的属性。要有效地解决“执行难”问题，就需要上下级法院采取一种资源合理配置、上令下从的管理模式，像检察机关的反贪污贿赂部门那样，使上级执行机构具有统一调令下级执行机构的权威，这样才能组织好所谓的“执行会战”，避免执行工作过分迁就日趋严重的司法地方化现象。但是，只要执行部门继续保留在法院内部，这种上级指挥下级、下级服从上级调令的做法就不可能成为现实。这显然说明，只有将执行部门从法院内部剥离出来，将生效裁判执行权转移给相对中立的司法行政机关行使，法院的司法裁判职能才能得到正常的实现，执行权也才能真正回归到司法行政权的轨道。

这种将法院内部的司法行政管理权逐渐转移给另外的机构行使的改革思路，确实具有很大的启发性。但是，这种改革毕竟是有局限性的。这是因为，法院内部的司法行政事务不可能被全部转移出去，有些司法行政事务注定只能由法院来自行管理。诸如法官的遴选、考评、晋升、奖惩、进修，法院的经费预算和物资保障、办公事项等，是法院不得不承担的司法行政事务。那种指望法院成为“纯而又纯的司法裁判机关”的设想，肯定难以变成现实。这就意味着法院院长、副院长不可避免地会保留一定的司法行政管理权。而按照目前最高人民法院的改革思路，实施审判长或主审法官负责制，使院长、副院长、庭长、副庭长不再针对具体案件行使行政审批权，促使这些人士要么参加合议庭，要么亲自担任审判长或主审法官，通过法庭审理来进行司法决策。这在理论上是合理的，也是必要的，但经验证明这仍然没有解决行政审批的问题。

那么，大量裁撤法院副院长、庭长、副庭长又如何呢？按照一些人士的想法，法院审判组织改革的出路在于撤除各个审判业务庭，实行审判长或主审法官直接接受法院院长监督的组织制度，同时减少法院副院长职数，在法院设置专门的司法行政管理机构，实现司法行政管理的专门化和集中化，将原来分散于副院长、庭长、副庭长手中的司法行政管理权统一收归这个司法行政管理机构行使。最理想的状态莫过于法院院长像美国法院的“首席法官”那样，在从事司法裁判活动时，与其他法官拥有平等的审理权和裁判权，而一旦从事司法行政管理活动，其可以作为本法院的最高行政首长，对司法公务人员行使权威的审批权。然而，在中国今天的司法体制不变的情况下，在法官管理“公务员化”问题没有真正得到解决的情况下，这样的改革设想真的有实现的可能吗？