二、对一个基层法院主审法官制度的观察

2006年8月1日，深圳市盐田区法院全面启动了“主审法官负责制”改革。该院经过法律文书考试、庭审能力测试、综合能力考试、民主测评、党组考核等程序，从当时21名法官中遴选出9名“业务精通”、“经验丰富”、“作风优良”的主审法官。其中，负责审判的主审法官6名，主执行法官2名，主立案法官1名。在主审法官中，设置刑事主审法官1名，民商事主审法官4名，行政主审法官1名。行政主审法官除办理行政案件外，还协助办理刑事案件。该院为每名主审法官各自组建了一个主审法官办公室，配置1至3名“跟案法官”、1至2名“法官助理”以及1至2名书记员。从实际设置情况来看，大部分主审法官办公室都按照“1∶2∶1∶1”的比例来配备主审法官、跟案法官、法官助理和书记员。主审法官对所属办公室所办理的全部案件承担责任，并有权对办公室内的司法辅助人员进行直接的管理和考核。主审法官之外的“跟案法官”主要从事调查取证、参与合议庭审理案件、草拟法律文书等工作，经主审法官授权并经主管院长审批后办理那些适用简易程序的案件。法官助理主要负责文书送达、排期开庭、装订案卷等辅助性工作，书记员在法官助理指导下进行庭审记录工作。

主审法官直接对法院院长负责，享有独立审判权。除了那些重大、敏感案件以及必须经过审判委员会讨论决定的案件外，主审法官对本办公室负责审理的普通案件，一律独立审判，无须报主管副院长、院长审批。当然，对于重大案件，院长、副院长可以直接参加合议庭进行审判，但此时院长、副院长是当然的审判长，而不再对案件进行审批。对于本办公室审理的所有案件，主审法官均全权负责，不仅可以审判长的身份主持法庭审理，而且统一负责签发裁判文书。盐田法院对主审法官采取“隆其地位，厚其待遇”的从优政策，每年向各个主审法官办公室拨付专门办公经费，在符合财务政策的范围内授予主审法官全权支配权。该院还从优秀的主审法官中选拔法院领导。2007年，两名主审法官被破格提拔为该院的副院长。

主审法官办公室中的“跟案法官”，一般从那些未被选任为主审法官的审判员、助理审判员中产生。这些法官不具有案件主审权，除对那些适用简易程序的案件充任独任法官外，主要参与由主审法官主持的合议庭的审理工作。作为主审法官的辅助人员，跟案法官可依法调查收集证据、审查案件材料、归纳争议焦点、起草阅卷笔录、主持庭前证据交换、审查管辖权异议、制作裁定书、草拟各类诉讼文书。当然，主审法官根据本办公室受理案件的情况，可以授权跟案法官审理那些适用简易程序的案件。但是，无论是对自行主持审理的案件，还是对授权审理的案件，主审法官都有权重新阅卷、审核裁判文书并签发这些裁判文书。按照盐田法院的改革设想，跟案法官的主要工作职责是“协助主审法官完成部分司法辅助性工作”，享受原有的法官级别和法官待遇，从长远来看，这种法官将逐渐变成法官助理。

盐田法院保留了现行的庭长、副庭长的职务设置。但是，除了那些被任命为主审法官的庭长以外，其他庭长、副庭长一般只能在各个主审法官办公室充任跟案法官。那些兼任主审法官的庭长只限于对本办公室受理的案件行使审判权，对于其他主审法官办公室受理的案件无权审批和干涉。所有庭长、副庭长只负责管理本庭内的行政事务，而不再对任何主审法官的审判工作加以控制和管理。为保证主审法官集中精力从事审判工作，盐田法院设立了“案件管理办公室”，集中办理诉讼事务性工作。

截止到2007年8月，盐田法院在编人员共82人，每年受理的全部案件不到2000件。该法院对每个主审法官办公室办理的案件数核定为250件。从2006年8月至2007年8月，全法院共受理诉讼案件1509件，审结1346件，9个主审法官办公室实际平均办结案件约150件，没有超出预想的办案标准。根据该法院的统计，一年来该院在上诉率、改判率、服判息讼率等各项考核指标上，都显示案件审判质量有了明显提高。

以上是对盐田法院主审法官负责制改革的大体介绍。对于该法院的改革效果，我们目前还很难作出全面的评估。不过，从该院所采取的各项改革举措来看，我们可以对这种改革所针对的问题作出大体的分析。总体上，盐田法院推行的主审法官制度与最高人民法院两个“五年改革纲要”所倡导的审判长负责制具有很大的相似性。无论是“主审法官制”还是“审判长负责制”，都属于一种授权优秀的资深法官享有相对独立的审判权的制度设计。这种改革所针对的都是那种司法裁判的行政审批制度。在各级法院内部，普遍存在着上令下从、依据行政级别审批案件的惯例：法官服从庭长、庭长服从院长、合议庭服从审判委员会，而庭长、院长、审判委员会则以其行政级别对合议庭审理的案件作出审批，签发诉讼文书，甚至可以直接改变合议庭的裁判结论。这种依据庭长、院长、审判委员会委员的行政级别来裁决案件的做法，不仅造成了“审者不判，判者不审”，而且剥夺了法官的独立审判权。而主审法官或审判长制度的推行，则至少使庭长的案件审批权受到削弱甚至剥夺，使其主要专注于本庭内的司法行政事务管理。盐田法院甚至将院长、副院长对普通案件的审批权也加以剥夺，使得主审法官拥有对大多数案件的独立审判权。这种对主审法官或审判长独立审判权的保证，无疑是这一改革的最大亮点之一。

将司法裁判职能与司法行政管理职能分离，是盐田法院所作的另一方面的探索。迄今为止，中国各级法院赋予院长、副院长、庭长、副庭长一系列的司法行政管理权，从法官的遴选、晋升、奖励、惩戒，到法官的案件分配、业务学习、工资福利等，都由这些具有行政级别的院、庭长们加以管理并作出决定。但与此同时，这些院、庭长们又都是享有审判权的法官，甚至有的还属于本法院的“资深法官”。结果，在一个合议庭审理的案件产生裁判结果之后，该裁判结果并不能立即成为法院的裁判结论，而必须经过作为行政负责人的院、庭长进行审批和签署意见，甚至还要经过审判委员会的讨论。院、庭长、审判委员会委员无论是维持还是推翻了法官的裁判意见，法官、合议庭都只能像服从行政命令那样无条件地予以接受。很显然，这是一种按照行政审批方式加以决策的司法裁判制度，司法裁判职能并没有与司法行政管理职能分离。盐田法院主审法官负责制的改革，恰恰在这一方面作出了力度很大的探索。按照这种改革，庭长除非被遴选为主审法官，否则不再享有案件的裁判权；即便是兼任主审法官的庭长，也只是对本办公室受理的案件拥有独立审判权，而无权过问其他主审法官审理的案件。甚至就连院长、副院长，也不再对普通案件行使审批权，而主要从事本院内的司法行政管理事务。对于少数需要由院长、副院长亲自审理的重大案件，他们也不再行使审批权，而是亲自担任审判长，参加合议庭的审理活动，并通过这种方式来行使司法裁判权。尽管该法院仍然保留了审判委员会讨论案件的做法，但对于那些不属于审判委员会讨论之列的案件，司法裁判职能不再由那些掌握着司法行政管理权的院、庭长通过行政审批的方式加以行使。

当然，盐田法院的改革还有推动法官职业专门化的意味。多年以来，特别是在《法官法》实施以前，由于对法官的选任资格没有特殊的要求，大量未受过法律训练、不适合担任法官职务的人进入法院工作，并在审判的第一线从事司法裁判工作。同时，作为法官的“审判员”、“助理审判员”，并不是为专门从事司法裁判的人员所设定的职务，而成为几乎所有在法院工作的人员的一种职称。于是，凡是在法院工作的人，不论是否从事司法裁判工作，都同时具有类似于公务员那样的行政级别以及专门适用于法官的审判职称。这就导致从事司法裁判的法官并不具备明显的职业素质优势，出现了法官职业“大众化”的现象。而通过实行“主审法官负责制”的改革，盐田法院将司法裁判权授予“主审法官”专门行使，其他具有“审判员”、“助理审判员”甚至“庭长”、“副庭长”职衔的人员，要么只能充当主审法官办公室的“跟案法官”，辅助主审法官从事一些审判活动，要么远离司法裁判的活动，而从事某种司法行政管理工作。这种为主审法官确立较高准入资格的改革举措，将确保司法裁判权集中由少数优秀法官行使，从而逐步实现法官职业的专门化。

尽管如此，我们通过观察盐田法院的改革举措及其实施效果，也发现了一些值得关注的新问题。通过这种改革，主审法官固然获得相当大的独立审判权，但那些作为“跟案法官”的审判员、助理审判员们则在相当程度上被剥夺了独立审判权。由于这一改革将“跟案法官”定位于“审判辅助者”的角色，他们所从事的工作本质上与法官助理没有太大区别，因而我们不能不怀疑这些法官在参加合议庭审理活动、评议案件、提出裁判意见方面，究竟能否与主审法官享有平等的权利。按照合议制的基本精神，参加合议庭审理的裁判者无论是法官还是陪审员，都应有平等的参与法庭审理的权利。作为审判长的法官，最多拥有更多的庭审主持权和诉讼指挥权，而并不应凌驾于其他合议庭成员之上。在评议阶段，合议庭全体成员应平等地发表意见，平等地对案件的裁判进行表决，最终的裁判结论应按照“多数裁决原则”产生，多数合议庭成员的意见应最终成为合议庭的整体裁判结论。然而，盐田法院的主审法官负责制改革却将案件审判权赋予主审法官，主审法官不仅充当合议庭的审判长，而且有权对本主审法官办公室受理的案件签署裁判意见。这不能不令人担心：这种强调主审法官享有独立审判权的改革，难道不与现行的合议制度存在明显的矛盾吗？

这种赋予主审法官独立审判权的制度设计，不符合大陆法国家的合议原则，却可能受到了英美诉讼制度的影响。改革的决策者可能以为英美法官都是在单独地行使审判权。其实，这是一种误解。在第一审程序中，除那些适用简易程序的案件以外，英美法官一般要与陪审团分享司法裁判权，也就是陪审团拥有对案件事实的裁决权，法官则负责对诉讼过程中的程序争议问题进行裁判，并在陪审团作出事实裁断之后，就案件的法律适用问题作出裁决。而在上诉审程序中，英美几乎不存在单个法官独任审判的做法，而主要由三名以上法官按照合议原则进行审理和作出裁决。由此看来，合议制并不是大陆法的专利，而是通行于各国的基本裁判组织原则。

主审法官负责制改革不仅有违背合议制之嫌，而且还使主审法官客观上拥有以往院、庭长所行使的行政审批权，造成在部分案件的审判中裁判权与审理权的分离。按照这种改革实践，主审法官办公室内的“跟案法官”可以被授权独任审理适用简易程序的轻微案件，但是，这些案件的裁判结论一律要经过主审法官签发，才能成为法院的正式裁判文书。而这一制度实施一年多来的情况表明，几乎所有主审法官都承受越来越大的办案压力，改革决策者也鼓励主审法官逐渐将更多的案件授权“跟案法官”审理。这就意味着主审法官对于“跟案法官”审理的案件事实上拥有一种行政审批权，也就是在未经亲自审理的情况下审查、批准和签署意见的权力。考虑到这一改革使主审法官对所有进入其办公室的案件承担最终的责任，主审法官甚至可以考核、指导“跟案法官”进行办案活动，而每隔三年即对主审法官进行重新评聘的制度，又使每个主审法官面临着很大的办案风险，因此一旦出现“跟案法官”与主审法官在个案裁判上出现意见分歧的情况，“跟案法官”是没有任何理由“坚持自己意见”的，主审法官的意见无疑具有绝对的权威性。于是，享有独立审判权并承担很大办案压力的主审法官，就可能享有过去院、庭长所拥有的行政审批权，主审法官的“庭长化”无疑会成为一个有待解决的问题。