第二章 司法裁判的行政决策模式——对中国法院“司法行政化”现象的重新考察

一、问题的提出

自20世纪90年代以来，最高人民法院先后发布过多个“五年改革纲要”，以图推进法院内部的体制改革。该法院在几乎每个“五年改革纲要”中都强调“发挥合议庭和独任法官的作用”, “改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一”，并为此在全国法院实行了审判长和独任法官选任制度，以便“强化合议庭和法官职责，充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用”。但迄今为止，法院在司法裁判的决策问题上仍然没有改变行政审批占据主导地位的基本格局。法院院长、副院长、庭长、副庭长甚至审判长或主审法官依然采取签字审批的司法决策方式，对那些未经亲自审理的个案，在听取承办法官口头汇报的基础上，就作出维持或者改变合议庭裁判意见的权威结论。对于重大复杂或影响深远的案件，各级法院的审判委员会仍然拥有“讨论决定权”，可以在听取承办法官汇报的基础上，作出维持或者改变合议庭意见的最终结论。

这种司空见惯的现象向我们展示了一幅幅难以令人满意的图景。这充分说明，在经历了十几年的司法改革之后，中国法院仍然没有形成法官统一行使审理权和裁判权的制度，法院内部仍然存在着从院长、副院长、庭长、副庭长直至审判长的行政审批机构，那种带有行政会议色彩的审判委员会也在继续发挥着司法裁判的决策作用。这些与法官个人行政级别、政治待遇具有密切联系的职位和机构，在决定诸如法官遴选、人事任免、法官晋升、惩戒处分、创优评先等事项方面，采取上令下从、垂直领导的行政审批方式，或许是无可厚非的。而对于那些业经合议庭或独任法官开庭审理并提出裁判意见的案件的处理来说，这些机构和个人动辄采取书面审批的决策方式，甚至可以直接否决合议庭、独任法官的裁判意见，这岂不就等于将司法行政管理权强加到司法裁判领域了吗？

多年来，中国法学界对于维护司法独立、扩大司法审查范围问题并不存在实质性的争议。几乎所有研究司法改革的学者都认为，只有推进司法独立，使法院在司法裁判的决策方面不受外部的干预、控制和影响，才能确保法院成为维护社会正义的“最后一道屏障”；只有扩大司法审查的范围，才能真正贯彻“司法终局裁决原则”，使法院作为相对中立、超然的裁判者，在国家公共权力机构与个人发生争端的时候，成为维护法律实施和正义实现的机构；对于那些涉及限制、剥夺个人权利和自由的强制性侦查措施，只有法院能够实施事先的司法授权、事后的司法审查以及有效的司法救济，嫌疑人、被告人的权利才有可能不被任意侵犯，公安机关、检察机关的侦查权也才能受到有效的约束。这显示出，确保法院独立行使司法权，扩大司法裁判权的适用范围，被普遍视为中国司法改革的基本发展方向。

然而，假如法院在司法裁判方面继续维持现行的行政审批方式，假如法院在对个案的处理上仍然采取法庭审理权与司法裁判权相分离的做法，又假如法院继续混淆司法行政管理权与司法裁判权的界限，那么，纵然法院能够做到独立审判，纵然法院能够对更多事项行使司法审查权，中国司法制度又能发生多少实质性的改观和进步呢？司法改革的研究者们是否意识到，在法院内部叠床架屋地设置层层行政审批环节的同时，法庭审理过程已经流于形式，各项旨在规范法庭审理活动的诉讼制度和原则已经名存实亡，控辩双方无法通过行使诉权来有效地制约司法裁判权的行使，甚至就连诉讼程序和证据规则本身都已不存在发挥作用的空间。

有鉴于此，本章拟对中国法院的司法裁判决策机制问题作一初步的考察。笔者将以一个基层法院的主审法官制度改革为切入，分析这种行政审批机制是如何对那种旨在加强合议庭作用的改革发生侵蚀作用的，然后将依次分析承办人制度、院、庭长审批案件制度、审判委员会制度是如何影响司法裁决过程的，并对审判长或主审法官的“庭长化”现象作出简要讨论。在此基础上，笔者将指出司法裁判行政审批模式的消极后果，并对造成这种行政审批模式“久盛不衰”的原因加以剖析。