三、温哥华的开放式政权：公民、企业和参与

在最近的四任市长选举之前，温哥华也曾战略性部署公民宣传运动以提高公众参与，但这似乎对选举的投票率影响不大。选举的参与情况一直以来受两个关键问题的影响：奥运会和DTES问题。当同时涉及这两个问题时，1999年只有37％的选民投票，2002年为50％，而在2005—2008年重新下降到30％左右，2011年为35％。

2002年秋季的温哥华市长选举尤其引人注目，因为那是不列颠哥伦比亚自由党（BC Liberal）政府执政后的首场选举，同时这次选举也为接下来9年的温哥华政治搭建了一个舞台。事实上，申办冬奥会被视为一个可能解决DTES问题的方案。原因如下：中间偏左（left-of-center）的公民组织产生的候选人是来自“进步选民联盟”（the Coalition of Progressive Electors，CoPE）的拉里·坎贝尔（2002—2005），一位退休的皇家骑警总监和首席验尸官。坎贝尔被推举为候选人出乎意料，但他被认为是“可信的和令人兴奋的”，也是一个主张在DTES设立一个“毒品注射屋”建议的坚强捍卫者。虽然CoPE在1996年已经失去了在议会和其他委员会的所有席位，但那时已开始复兴。2002年春季以“温哥华地区规划”为主题的会议吸引了2000余人参加，并为26个议席选派了27名候选人。业已建立的公民政党——“无党派联盟”（the Non-Partisan Association，NPA）及其领导人阿特·菲利普斯（Art Phillips）、迈克·哈考特（Mike Harcourt）、乔纳森·贝克（Jonathan Baker）和梅·布朗（May Brown）都一致认为，尽管NPA拥有8000名成员，但因为菲利普·欧文市长的离开而实力大减。

最初，经济发展是选举的中心议题，所有候选人都在讨论经济发展问题。主要候选人克拉克提出温哥华需要更多的城市营销，应珍惜其在标准普尔体系中获得的AAA信用评级。很明显坎贝尔的参选改变了这次的市长竞选，使得选举进入了《省报》（The Province）记者艾娜·奥斯丁（Ina Austin）所谓的“不寻常的状况……真正的较量”。《纽约时报》也报道了温哥华选举，并特别关注了一个具有争议性的议题，即设立在医疗监督下的“毒品注射屋”计划。选举结束后，美国的“毒品沙皇”约翰·沃尔特斯（John Walters）访问了温哥华并同当地官员讨论了这项计划。

温哥华的选举因政策议题丰富而特别热闹，列入清单的议题有一长串：2010年冬奥会的申办及因此而要考虑的基础设施建设问题；日益严重的交通堵塞问题；错综复杂的发展选择问题，例如很多温哥华市民都渴望一个更具融合性的城市，从而带给他们更多安全感、更多活力和更多精彩，然而城市新区却因收入差异被人为分割。除了这些问题，坎贝尔一直坚持，如果当选市长，他将实施一个旨在解决教育和公共健康问题的“温哥华四支柱项目”（Vancouver’s Four Pillars program），包括：执行法律（enforcement）、安全注射/减少伤害、药物成瘾的预防和药物成瘾的治疗。这在加拿大乃至北美都是首创。

2002年11月的这次公民选举，共有118名候选人和280003名登记选民。此次选举要选出1位市长、10位议员、7位公园委员会委员（park commissioners）和9位学校理事（school trustees）。最后共有140332位选民进行了投票，超过了登记选民的50％，这是20年来公民选举中第二高的投票率，关注地方民主的评论员和专家无不为见证了当地的民主复兴而感到振奋。最后，拉里·坎贝尔以80772票赢得了市长的职位（约占投票的53％），CoPE赢得了8个议席，而NPA也稳住了2个议席。三年之后，一路披荆斩棘的坎贝尔退出地方政治舞台，荣升为一名加拿大参议员（高院）。随后，他在CoPE的支持者“导演”了公民政党的分裂：拉里·坎贝尔的支持者与“传统主义分子”（traditionalists）分道扬镳，形成了该党派的激进力量（progressive wing），并进而组建“战略温哥华党”（Vision Vancouver）。2005年的选举，投票率比2002年的50％低得多，只有30％的选民参加了投票，NPA候选人山姆·沙利文赢得了61543票，这比他的前任坎贝尔少了近2万票。NPA的议会候选人为此辩称，（这是因为）这次选举从无休无止的“打嘴仗”回归到更加务实的城市管理上。而沙利文赢得NPA的党内提名，但却屡受质疑，被认为获得提名是因为他一向缺乏政策主张，在议会任职的12年里一直谨言慎行。一开始，他的竞争对手詹尼弗·克拉克被各方看好，被认为是名副其实的“领头羊”，但最终却未能胜出。事实上沙利文是个“小c”（small“c”（注：Small“c”conservative是指信仰保守主义法则，但并不是正式的保守党成员。——译者注））保守分子，他公开表示在财政上持保守主义，而对于社会问题持激进观念，这使他成为选举的赢家。沙利文执政期间，按部就班地准备迎接冬奥会，经济增长强劲。沙利文的奋斗目标是将温哥华建成为一个文明、富有同情心和环保领先的都市，同时沙利文市长还信心满满地要将温哥华市政府打造成全加拿大最具亲和力和最负责任的地方政府。然而，2008年，沙利文在NPA的党内提名中输给了拉德纳（Ladner），这主要是因为他在奥运会基础设施建设管理问题上处理不善。具体而言，就是奥运村中30％的住房原本计划提供给DTES居民，但由于成本和来自开发商的压力，此事后来不了了之。在此后的竞选中，拉德纳输给了来自“战略温哥华党”的罗伯逊，主要是由于罗伯逊在DTES和奥运会问题上寸步不让。

格雷戈尔·罗伯逊（2008年至今）是一位被CoPE和“战略温哥华党”联合推举的候选人，他在DTES和奥运会问题上的强硬作风，在选举中一举击败了拉德纳。在登上政治舞台前，罗伯逊与人合伙创办了“快乐星球”公司（Happy Planet），这是一家总部设在温哥华的有机果汁企业。这家企业的创立，实则是罗伯逊颇有心机地展示其承担社会责任的勇气。罗伯逊上任后，肩负着处理温哥华后奥运会时代的无家可归者、经济适用性住房危机和公共交通问题的重任。在他令人眼花缭乱的施政计划中，时至今日仍然被津津乐道的就是要将温哥华建成“世界上最环保的城市”（the greenest city in the world），这是罗伯逊作为“大城市首脑会议”（Big City Mayors）下属的“加拿大城市联合会”（the Federation of Canadian Municipalities）主席时提出来的。温哥华“经济行动战略”（the Economic Action Strategy）以高增长行业为中心，这些行业包括数字媒体、清洁技术（clean technology）和可再生能源。直到现在，罗伯逊仍继续践行着将温哥华建成全球环保之都的承诺，并声称要在2015年前彻底解决无家可归者问题。

综上所述，自2002年秋季市长选举以来，两大问题——温哥华DTES的贫困和毒品、住房问题以及2010年奥运会的申办和筹备工作，是温哥华政治和政策议程的主导问题。坎贝尔的参选颇具争议，但却高票当选，其任内一直就奥运会场馆设施的建设与多方协商，这成了坎贝尔执政期间的特色。沙利文在任期间则主要处理管理不善，以及因奥运会成本大幅提升而带来的一系列问题。同时，沙利文也重提对社会和社区组织的承诺，例如奥运村（日后）将为温哥华底层贫民提供保障性住房。到目前为止，罗伯逊执政的特点可归纳为两点：一是“让利于民”（lessened interests）；二是奥运问题逐渐退出政治舞台，取而代之的是他的“绿色”计划、住房和公民参与等政策议题。总而言之，DTES的贫穷问题、毒品和暴力问题、住房问题仍然处在城市政治的最前沿。

在温哥华政治领域，“东区”和“西区”在一系列政策问题上存在明显的紧张（tensions）。“大马路”（Main Street）通常被认为是“东区”和“西区”的分界线。东区居民普遍认为NPA主导的市议会一直以来都较少关注他们的声音和需求。他们经常抱怨东区的警察服务很糟糕，公园和康乐设施太少，公共设施（街道、人行道、路灯）得不到及时的维护，政府会把一些“西区”居民难以忍受的不良项目（undesirable projects）像扔垃圾一样放到“东区”。“西区”的居民则喜欢抱怨说他们承担的税负过重，要为各种各样他们从不使用的社会服务付费。这些持续不断的争吵也影响到了目前关于分选区（wards）划分的争论。可以看到，议员，尤其是NPA的议员，更倾向于居住在“西区”。

有不少争吵可以用来描述这种紧张关系。先来说一说温哥华发展过程中的一件趣事：20世纪70年代，因为要修建一条市中心高速公路，Strathcona社区（DTES的一部分）面临拆迁，但一个基于社区的公民组织通过一系列努力，成功地阻止了这次拆迁，并因此形成了温哥华市中心的发展状态并持续至今。1986年温哥华世博会期间也曾一度出现社会紧张。当时为了给游客提供住宿，政府打算将一些低成本住房和酒店房间拆迁或改建，却因此遭到“贫困活动家”（poverty activist）的抗议，但在这次斗争中大多数抗议都以失败告终。此后，天车（Skytrain，即温哥华的地铁）建设项目、机场和温哥华市中心的RAV专线建设中都不乏冲突和对立，这可以看作对上述紧张关系的最新注解。

社区组织间艰苦细致的沟通工作有时能够缓解这种紧张关系。温哥华“邻里综合服务队”（the Neighborhood Integrated Service Teams，NIST）曾系统性地提出诸多整合各个社区服务组织的建议。NIST的政策目标是带领人们团结起来，共同寻找以社区为基础的解决地方和社区问题的出路。NIST的团队与有关市政部门，如警察部门、消防和工程部门，以及市政机构合作，共同讨论并处理当地关切的问题。NIST的团队成员还包括政府官员，社区机构和“沿岸卫生局”（Coastal Health Authority）。总的来说，NIST作为一个公民参与组织，为温哥华市民提供了高质量的服务，并因此被联合国授予了“公共服务创新”（innovation in public service）奖。但是，DTES社区的案例清晰地表明，服务的拓展是由慈善和非营利组织共同推动的。

有些社区组织相对而言更加活跃，例如那些代表Dunbar居民（西区）、Grandview-Woodland和Strathcona的社团在公民事务方面表现积极。然而，也有些社区组织抱怨说，在它们所属社区改造和发展中难以发出它们的声音，在上次选举中就是如此。“市中心东区居民协会”（DERA）是温哥华较为活跃的以口头宣传见长的团体（vocal advocacy groups）。值得注意的是，目前温哥华东区的国会议员（Libby Davies-NDP）曾经作为一个积极的“鼓吹者”（as an advocate）为DERA工作，正如珍妮·昆（Jenny Kwan）作为Strathcona社区的省级代表。吉姆·格林（Jim Green）（曾经的CoPE议员和2005年市长候选人）也与DERA有着深远的关系——这些都足以证明DERA具有很大的影响力。然而，这些为数不少的公民组织，似乎难以在全市范围协调运作，有些团体可以对地方政治施加影响，尤其是借助于与CoPE达成的交易（Vogel，1999）。

商界和各级政府也保持着协调关系，且管理有序。“温哥华贸易局”（The Vancouver Board of Trade）主要关注商界的利益。许多社区都成立了“商业改进协会”，其项目基金一般来自市财政。例如“市区商业改进协会”（Downtown Business Improvement Association）就特别活跃，经常“发声”，花了很大力气敦促市议会采取行动控制乞讨现象。此外，还有一些基于行业的组织，例如“温哥华电影制片人协会”（Vancouver Film Producers）、“温哥华科技业游说团体”（Vancouver Technology Business Lobby）等，这些组织都密切关注国会的决策。

上级政府通常被认为在推动地方经济发展方面功不可没。例如，赫顿（Hutton，1998）认为联邦和省级的法律、项目和政策措施，是温哥华崛起为亚太城市（a Pacific city）的主导因素。在联邦一级，赫顿指出，其领导力主要体现在相对开放的外国移民政策、外部市场发展战略、出口贸易支持计划、基础设施投资（如受到赞誉的温哥华贸易和会展中心）。同样的，不列颠哥伦比亚省级政府则主导1986年的世博会、天车建设、不列颠哥伦比亚地区体育馆建设、加拿大捷运线（Canada-line）建设及其市场推广策略，所有这些都让温哥华受益。

综上所述，温哥华的权力体系被分为两个庞大并交错的网络体系，即公民组织和商界组织：（1）公民组织是更倾向社会民主的组织，更具包容性，也更能代表社会尤其是公民、工会的进步力量（progressive segments）；（2）企业和新自由主义组织，强调商业组织的作用，但也认可公共物品的社会和经济效益。两大组织复杂网络关系之间的竞争有时是存在争议的，但从本质上说，因竞争而带来的影响是正面的。这些成熟的团体或组织不可一概而论，在不同的政策决策过程中作用不一。然而被放在不同的政策领域，可能并不会被一视同仁。事实上，只有针对DTES以外的问题，NIST的政策似乎才有效。

众所周知，许多从移民社区生发出来的价值体系往往是分裂的。温哥华自认为是一个拥有多元文化的城市，来自不同地域的人共同生活在这个世界上最美丽的城市。只要找到一个能达成一致的解决方案，冲突是可以缓解的。在这一解决方案中，不同意见、价值观、宗教，从保守到激进的各种意识形态都是公认且受到尊重的。这个城市的东、西区之间一直处于分裂之中，这是显而易见的。问题是东、西区居民的差异到底有多大？历史上，无论是东区还是西区都曾出现过不同社区居民之间的区隔，但20世纪90年代后期以来，随着房产价值上涨带来的房产税的增收，一个明显的结果就是许多城市最贫穷的社区也已经变得像模像样。这有助于缓解工人阶级和上层阶级间的紧张关系，但也进一步剥夺了最贫穷和最边缘群体的政治权力。此外，自20世纪70年代以来，加拿大人，包括温哥华人，种族歧视的观念日渐淡薄，也更能接受不同的文化、种族和宗教。然而，直到20世纪80年代，这些根本性的变化在大多数民族中都未能得到体现，无论是民选官员还是公职人员都找不到这些民族的身影。华人在温哥华定居已经有一个世纪的历史，但直到1981年才选举产生第一位华裔加拿大议员。少数族裔的代表权问题在1993年和1996年两次选取中才凸显出来。1986年世博会是一个重要的时间点，此后温哥华人才从根本上成为真正的多元文化主义者。此后，温哥华颇有雄心地制定了欢迎新移民的政策，例如MOSAIC和SUCCESS，这使得温哥华和多伦多一样，成为加拿大最大的移民接收地。温哥华保留了服务机构如MOSAIC和SUCCESS，来解决移民融入的困难。虽然移民由联邦政府专门管理，但这些服务机构却由市财政提供资助，这也是加拿大的独特之处。

从总体看，温哥华当地政府与绝大多数公民联系紧密，且在社区治理实践中能够将政府、非政府组织和社区组织结合在一起，并成为政策制定的基础。事实上，温哥华看起来已经建立了保证公民参与的公民生活体系，而且公民组织和商业组织能共同参与政策制定。各种紧张关系也是存在的，但普遍认为这些紧张关系的存在对于改进公民生活和政策制定是必要的。本章的后续三个部分将进一步探讨DTES的贫民能否享受到这样的参与，以及他们参与的程度。