三、地方治理中公民参与的中国特色
改革开放以来,中国地方治理中的公民参与发展很大程度上是在“政府让位,社会到位”的改革中进行的。尽管政府职能转变的改革客观上促进了治理理念的认知、治理参与的法制化发展,但是在民主积累少、社会力量发展尚且缓慢的中国,地方政府的角色就绝不仅仅是让位,还要在维护社会稳定的同时,主动迎接公民参与地方治理时代的到来,培育并扶持各类社会组织的发展,以保证社会力量参与公共事务的顺利到位。正是由于地方政府在促进这一事业中的复杂角色,中国地方治理中的公民参与发展呈现出以下特色:
(一)动员式参与
动员式参与,是指政府通过号召、宣传、组织、激励等方式发动民众参与。动员参与的主要特点是政府主动倡导,民众被动行动。当前动员参与首先体现在基层民主自治领域里。基层民主实践初期,大多民众对这种改革可能带来的好处并不十分肯定,民众的参与行为“是在政府的宣传鼓动、组织控制、现金激励、权威支配下一种被动的参与行为”(注:李凡:《动员式民主的实践与发展(一)》,见http://www.world-china.org/newsdet ail.asp?newsid=2583,2009-05-08。)。随着基层民主实践成果的不断显现,民众已逐渐显示出积极性;但从当前实践来看,动员参与似乎已成习惯,由中央一级通过制定法律法规及相关文件要求地方党政部门配合民政部门搞好村民选举、居民自治等活动的模式仍未有太大改变。其次,动员参与还是应对自然灾害的主要模式。动员模式往往“以执政党和中央政府的强势领导为支撑”(注:王锡锌:《救灾中的中国危机管理:从国家动员到共同体参与》,见中国新闻网,2008-06-10。),以对各类重要战略物资的把控为基础,在应对灾害时,军队、各职能部门可以在党和中央政府的调动下积极响应、配合,以系统有效地应对。如在2008年年初的南方雪灾救援、汶川大地震救援、青海玉树地震救援中,动员参与体现在抗灾、救人、灾后卫生防疫、安置、灾民救助等诸多环节。最后,动员参与还体现在对慈善活动及部分志愿者项目的组织上。民政部的职能之一是负责“组织、指导救灾捐赠”,在当前社团发展的初级阶段,很多捐赠活动都是在民政部的动员下完成的。前民政部官员曾在《动员式的捐赠时代已经结束》的报告中坦言:“我在民政部就负责动员式捐赠,作为司长,每年大灾的捐赠都组织、参与……”(注:底东娜:《“动员式的捐赠时代已经结束”》,载《新京报》,2011-09-29。)。很多志愿者行动也具有动员参与的特点,目前中国规模最大、影响最大的两支志愿者队伍“社区志愿者”和“中国青年志愿者”都具有党政背景。社区志愿者从属于民政部系统,它的各级组织都与相应的民政部门联系在一起,最基层与街道居民委员会联系在一起,接受相应各级组织的领导与指导。中国青年志愿者是中国共产主义青年团中央委员会下属的中国青年志愿者协会,业务主管单位是共青团中央,登记管理机关是民政部。社区志愿者和中国青年志愿者都凭借业务主管单位的层级性,建立起各级组织,同时,也方便业务主管单位组织和动员大规模的志愿活动。
(二)有序参与
有序参与强调健康稳定的政治环境,在生产力发展水平总体不高、发展相对不平衡的社会主义初级阶段,有序参与既有利于经济发展,也有利于民主进步。改革开放以来,我国经济发展得很快,但民主参与不足。为跟进政治体制改革的步伐,满足民众日益增长的参与需求,党的十六大提出“扩大公民有序参与的要求”。当前地方治理中,保障公民参与的有序性主要体现在两方面。一是畅通并完善原有参与渠道,稀释参与需求。地方政府一方面不断完善各级人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、选举制度、听证制度、公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度等,另一方面通过市长热线、市长信箱、市长接待日、人大代表信箱等尝试,缓解民众日益高涨的参与需求。二是创新参与渠道以吸纳制度外参与。信息技术的飞速发展,带给地方治理的既是机遇,也是挑战。越来越多的民众开始通过网络新闻、微博、微信等渠道关注房价、医改、教育、社会保障、征地拆迁等关系民众切身利益的公共事件,一旦地方政府忽略了民众在虚拟世界中的需求表达,就可能酿成网络群体性事件。如2007年的厦门PX项目事件、2008年的上海磁悬浮事件、2009年湖北巴东邓玉娇案等都是以网络为传播平台引发的群体性事件。网络舆论日益显现前所未有的能量,成为引发公共危机的重要信息源。针对这一趋势,很多地方政府一方面开展网络舆情监测工作:识别网络热点话题、敏感话题,跟踪舆情主题,分析舆情趋势、突发事件等,以便有效引导、积极化解网络舆论反映的问题;另一方面积极开通各种网络参与平台与通道,吸纳制度外参与,避免由于对网络媒介的忽视而酿成的群体性事件。
(三)基层民主自治
基层民主自治是社会主义民主实践的基本内容之一。在经历了数十年的实践探索后,基层自治领域、自治事务的种类都在不断深化,已逐步成为公民参与地方治理的重要组成部分。基层群众自治组织的数量相对稳定,而注册选民人数与参与投票人数如前所述截至2011年底也有极大提升。民政部还广泛开展村务公开民主管理示范单位创建活动,推广北京、浙江、河南、重庆、陕西等地建立健全村务监督委员会的做法;加强村务公开民主管理难点村治理工作,全国排查的13007个“难点村”基本得到治理;上海开展了村委会自治家园建设;山西全面推广了“阳光农廉网”;内蒙古推行了嘎查村级事务契约化管理等(注:参见《2011年民政工作报告》,见民政部门户网站,2012-10-08。),基层民主自治丰富了公民参与的内容,扩大了公民参与的领域,可谓公民参与地方治理最扎实的实践训练。
(四)信访
信访作为中国政治制度的重要组成部分,是公民向各级行政机关表达意见、反映诉求的重要制度渠道,同时也是党政部门了解民意、体察民情的重要渠道。随着中国改革发展进入攻坚期,各种社会矛盾不断显现。在农村,主要是反映土地承包纠纷、林地权属纠纷、债务纠纷、劳务纠纷,乡村干部工作作风问题、侵吞集体资产问题;在城镇,主要是反映城市拆迁改造问题、环境污染问题、劳动关系问题,行政部门不作为、乱作为问题;在企业,主要是反映企业改制中的各种矛盾和问题,福利待遇问题、拖欠工资和养老费、医疗费问题,国有资产流失和领导干部以权谋私等问题。(注:参见张宇、董鹏祥编著:《信访工作理论与实务》,49页,北京,中国民主法制出版社,2008。)社会蓝皮书《2005年:中国社会形势分析与预测》的统计数据表明,1993年至2003年间,我国群体事件由1万起增加到6万起,参与人数由约73万人增加到约307万人。2010年法治蓝皮书——《中国法治发展报告No.8(2010)》指出,2009年我国群体性事件高发、频发。在全国范围内具有较大社会影响的群体性事件就有近10起。尽管近些年,随着中央及各级党委、政府的重视,节节攀升的信访局面有所控制,但仍在高位运行。信访工作越来越被看作调整和转变政府工作重心的“风向标”。
2005年新修订的《信访条例》赋予了信访部门“提出完善政策和改进工作的建议”的职责。这使信访工作对各级政府在制定和完善政策上的意义得到制度上的保障。从实践来看,地方政府已愈来愈重视信访工作的开展,并积累了一些经验。如云南省德宏州的“网上信访”,河南省焦作市终结疑难信访积案的“三步走”程序,上海市的社区信访事项代理制度,河南省渑池县的信访评估制度,山东省青岛集团形成的四级信访管理格局等。这些实践都极大地提升了信访工作的质量。尽管近些年,公民信访表达方式又呈现更激烈的特点,如集体访、越级访等,但信访已成为中国地方治理中特有的公民参与形式。信访工作一方面能反映民众的基本需求,另一方面也能反映地方政府的工作绩效,因此,已成为地方政府制定政策和改进工作愈来愈重要的依据。
总之,改革开放以来,以经济体制改革为引擎的社会变革不断推动着政府职能的转变,一个复杂多元的社会结构在这种转变中逐渐形成。这一过程客观上奠定了地方治理中公民参与的思想基础、法律基础和实践基础。由于社会稳定的重要政治意义,它始终成为地方政府职能的要义之一。因此,动员参与、有序参与、基层民主自治及信访等都是地方政府在推动地方治理中公民参与发展中体现的中国特色。地方治理中的公民参与离不开地方政府的推动。迈克尔·卡西尔等人提出了致力于社区可持续发展的合作性地方行动的理论框架,建议地方政府通过能力建设,在支持和推动公民参与地方治理的问题上扮演一种新角色,而地方政府能力建设的必要条件是提高公民的参与能力,提升社团的参与能力,重建/建立一种合作性的社区文化。(注:Michael Cuthill,John Fien,“Capacity building:Facilitating Citizen Participation in Local Governance,”Australian Journal of Public Administration 64(4),2005,pp.63-68.)可见,地方治理中公民参与的发展需要地方政府的主动推进。但总体来看,当前地方政府在促进公民参与地方公共事务的治理中还属于相对被动的姿态。在公民参与能力、社团组织参与能力以及推进地方治理中公民参与的制度建设中,地方政府总体上是迫于中央政府的号召、民众需求或其他外界压力而做出的被动回应,这一前提下的基层民主自治、各种动员参与及信访等提升公民和各社会组织参与能力的建设实践则收效有限。因此,地方治理中公民参与的真正发展还期待地方政府的主动推进。