第三章　地方治理中公民参与的发展与中国特色——基于政府职能转变的考察

陈芳

为了理解和表述方便，人们常常对事物发展的历程进行阶段划分。约翰·克莱顿·托马斯（John Clayton Thomas）认为，从公民参与公共政策的视角出发，公民参与历程可大致分为传统公民参与阶段和新公民参与阶段，前者将公民参与限定在政策制定或决策上，而后者则更强调对政策执行的参与，即公民不仅参与政策的制定，而且一旦政策被采纳，公民也参与政策的实际操作，进入公共项目的实际管理过程；而且新公民参与阶段扩展了参与对象的范围，参与者包括了低收入阶层的公民及相关公民组织。（注：参见［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，4页，北京，中国人民大学出版社，2005。）基于托马斯的这一界定，我们曾将改革开放以来地方治理中公民参与的发展历程笼统地分为传统公民参与阶段和新公民参与阶段，并系统分析了这两个阶段公民参与主体、参与领域的区别。（注：参见陈芳、陈振明：《当代中国地方治理中的公民参与：历程、现状与前景》，载《东南学术》，2008（4）。）但对一些不熟悉中国国情的外国学者来说，这种划分使他们在了解中国地方治理中公民参与的发展变化程度上带来困难。正如一位外国教授曾经提出的疑问，中国的公民参与实践与西方民主国家相比，在参与程度上还存在一定差距的，但从当前参与主体的类型、参与的领域来看，中国公民参与实践已经发生巨大变化，难道中国公民参与实践在短短几十年突然发展到了相当成熟的地步？为了让读者从更多的角度更全面地认识中国地方治理中的公民参与实践，本章将以地方政府的职能转变为线索，重新考察这一发展历程，总结这一实践的中国特色。