《区域协调发展中政府与市场的作用研究》概要
（注：钟昌标，云南财经大学教授，博士生导师。）
一、研究的目的、意义及方法
传统经济增长理论将研究重点放在对经济增长机制、源泉与动力的讨论上。经济增长理论、国际经济学和区域经济学这些经济学分支学科，对于如何制定一个良好的政策体系来促进一个国家及其地区经济和谐发展，目前并没有一个有效的分析框架。其原因之一在于，西方发达国家的市场经济体系比较完善成熟，因而对政府政策干预的需求远远小于市场发展不完善的发展中国家。追求公平往往要牺牲效率，而追求效率又往往要牺牲公平，似乎效率和公平是鱼和熊掌而不可兼得。本研究的目的就在于梳理并提出中国把握政府和市场在区域协调发展中的“度”，实现公平与效率兼顾的区域发展模式。
本成果的意义主要表现在两个方面：
（1）理论意义。从理论发展的角度讲，传统经济学基本上不考虑公平而只求效率最大化，就是缘于“鱼”和“熊掌”（公平和效率）兼得不是一件容易的事情。经济学理论多以优化效率为基础，优化公平的很少，而把二者都考虑进来的更少。显然，兼顾公平与效率的经济学研究所面对的严峻挑战，是创建科学的理论和研究框架。
（2）现实意义。毋庸置疑，理论滞后与制度创新不足是阻碍我国区域经济协调发展的两个主要因子。尤其是，区域经济协调发展的成功与否将影响我国产业结构的积极调整、经济效率的切实提高、中等收入陷阱的有效避免，总之，直接关系到中国梦的最终实现。可见，结合我国实践的这类研究，更具有重大的现实意义。
本成果的研究方法主要有：
第一，逻辑演绎和归纳的方法。本成果在基础理论研究范式上，基本采取的是以逻辑演绎为主的方法，通过逻辑演绎，提出我国区域经济协调发展需要政府和市场共同作用的基本命题、理论框架，分析政府和市场发挥作用的基本维度。
第二，比较分析法。比较分析世界部分大国在区域协调方面曾经出台过的政策，分析其政策出台的背景、政策内容以及政策实施的效果。
第三，历史分析法。主要用于考察中国历史上如何兼顾地区发展的公平与效率，分析历史上地区矛盾是如何处理的，哪些做法值得我们参考。
第四，计量方法。主要用于评估我国区域协调发展指数，如评价我国1995—2012年地区协调发展指数变化、分析我国产业结构的变化等方面。在实证数据分析中将基于空间计量模型、运用包含各层次区域划分的最后更新的面板数据库，并运用E-G检验、面板协整、GMM估计等计量方法。
第五，数理建模、模拟估算方法。具体运用了动态优化理论、最优均衡分析、分散竞争均衡、比较静态分析与稳定性分析等方法，用于政府与市场资源配置最优选择等抽象分析中。
二、成果的主要内容、重要观点及政策建议
1.主要内容
成果围绕“公平与效率”这个主旨，深入探讨了区域协调发展中的市场与政府的作用问题。全书共14章，大致而言，本成果为此所做的学术努力可以简述如下：
（1）尝试建立一个公平与效率的理论分析框架，研究区域经济协调发展问题。
我们总结的区域经济学的理论基石，一是资源禀赋理论。资源禀赋的差异是区域经济多样性、互补性和区域分工的基础。二是规模经济理论。规模经济的存在反映了区域经济的聚集要求，经济的聚集带来人口的增加，形成城市和经济中心。三是交易成本理论。经济活动必须克服空间的距离限制并支付距离成本。本成果在经济学理论的框架内，完善了区域经济学的已有理论结构，并实现了创新，在区域分工理论、比较优势理论、区域资源配置理论、区域相互依存理论、区域产业发展和转移理论、区域空间格局演变理论和区域政府干预理论等方面进行了一定的探索。
作为一个地域大国，中国不得不实行分级管理，这就会产生中央利益和地方利益、地方之间利益的矛盾与摩擦。中国引人注目的资源优势及巨大的国内市场决定了其经济发展轨迹的独特性，如可以组织力量完成小国难以期冀的大事，可以在一国范围内实现几乎所有产业的规模经济，可以抵御各种较大的灾害，等等。但是，区域经济之间如何协调发展常常可能是大国经济的“一根软肋”。
值得一提的是，国际经济学和区域经济学这两门经济学分支学科，对于如何制定一个良好的政策体系来促进一个国家及其地区经济和谐发展，目前并没有一个有效的分析框架。其原因之一在于，西方发达国家的市场经济体系比较完善成熟，因而对政府政策干预的需求远远小于市场发展不完善的发展中国家。在这种情势下，围绕区域协调发展问题的理论研究，显然具有积极的学术价值。
（2）资源禀赋的差异是区域经济多样性、互补性和区域分工的基础。成果强调中国区域发展的多尺度性和多机制性，对于以往区域发展研究混淆地理尺度、强调单一机制的方法提出了修正。
区域经济发展阶段和区域协调发展阶段具有耦合性，区域协调发展可以分为初级、中级和高级阶段。未来一定时期内我国仍处于社会经济的转型期，必然伴随着深刻的、巨大的社会制度变革，只有经济发展和社会进步在各个区域都达到相当高的水平，全国绝大多数人才能享受现代文明和科技进步带来的福音。很多发展中的问题都有赖于政府的干预。
（3）努力追求区域协调发展的效率和公平。
“效率与公平”是人类经济生活中的一对基本矛盾。这是因为：社会经济资源的配置效率是人类经济活动追求的目标，而经济主体在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平，也是人类经济活动追求的目标，这两大目标之间的内在关联和制度安排，就成为诸多经济学派别解答不尽的两难选择。
效率与公平的关系，二者既有对立的一面，也有统一的一面，但不是一种简单的对立统一关系，而是一种建立在多层面基础上的对立统一与交错互动的关系，且在不同的层面，这种互动关系具有不同的特征。似乎效率和公平是鱼和熊掌而不可兼得，这就是为什么经济学基本上不考虑公平而只求效率最大化。显然，兼顾效率与公平的经济学研究所面对的严峻挑战，是创建科学的理论和研究框架。毋庸置疑，理论滞后与制度创新不足是阻碍我国区域经济协调发展的两个主要因子。
（4）正确看待区域协调发展中的市场与政府。
市场机制是目前为止所发现的最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段。自市场经济产生以来，市场机制广泛地发挥作用，给资本主义带来了空前的经济繁荣和社会进步。但同时，有关政府与市场关系的争论从来就没有停止过。政府到底是“守夜人”还是有效的调控者，曾经是西方学界反复争论的重要问题。事实上，人们对政府作用的认识也正是在市场经济不断发展变化中逐渐得到深化和充实的。在市场经济体系下的区域协调发展，自然同样离不开市场机制的调节、推动和呵护。
必须看到，中国是一个强政府的国家，政府的决策自然对区域经济发展起着相当重要的作用。具体而言，政府对于区域发展的直接干预程度及其实际效果，既与政府对缩小区域差距的意愿的强弱有关，也与政府影响要素流动的实际能力的高下有关。显然，政府在其中的作用是绝对不可忽视的。
从公平或公正的立场看，市场和以政府为代表的非市场体制均有严重的缺陷。虽然市场体制有时讲求公平，但它却无法保证公平（即机会均等意义上的公平）。例如，拥有富裕的父母和幸福稳定的家庭生活；从具有挑战性和有效的教育中受益，上名牌学校；结交有才能和有影响力的朋友；获得健康和平衡的营养；等等。这些对个人在市场中的竞争都会起着有利的作用，而市场并不保证这些天赋条件是均等的或是随机分布的。但是，从公平的角度看，政府这类非市场体制也具有严重的缺陷。官僚政治决策中的武断、褊狭、偏袒和拖拉作风，与市场组织相比，非市场组织表现得更显著。总之，非市场有意识地纠正由市场而产生的不公平的努力，自身常常又涉及另一些类型和范围的不公平。
（5）深入剖析区域协调发展中政府与市场的最优选择问题。
本成果在理论建模上进行了比较深入的探索和发挥，力图从一个特定的理论视角来阐述政府与市场的最优选择问题。一方面，它借鉴了一些现有的研究成果。这主要表现为借用了Acemoglu的分析框架，以对比政府配置资源和市场配置资源的差异，来说明政府配置资源可能改善社会福利的机制。另一方面，它也有着自己的创新之处，集中在两个问题上。一是应用机制设计的理论分析了不同区域之间资源调配的实现机制，用以说明区域之间资源的转移数量决定问题。这对现实经济中的区域之间资源再配置的决定机制有着较强的解释力。二是以传统新经济地理学框架内分析经济增长与区域协调发展的研究成果为基础，并将它们作为经济增长与区域均衡发展的约束条件，在一个最大化社会效用水平的函数下，分析了政府的最优资源再配置的模式。显然，这是对现有研究的进一步理论拓展，并且较具说服力地阐述了如何解决区域协调发展资源配置中政府与市场的最优选择问题。
（6）积极夯实我国区域协调发展的产业分工基础。
促进区域协调发展的因素很多，但从市场机制的角度分析，产业分工是其最为坚实的基础。一个国家，尤其是像中国这样的大国，由于国内要素供给丰富、市场需求巨大和出于安全的考虑，必须建立相对完整的产业体系。反之，一国的某个具体区域则不同，由于受要素供给规模、种类等方面的限制，不仅不可能而且完全没有必要建立这种完整的产业体系。一个地区只能在某些产业上形成专业化和规模化优势，参与全国统一大市场的产业分工。同样，产业转移是企业的自发行为，受市场规律的支配，政府只能科学地运用产业转移的规律，吸取国际产业转移的经验和教训，采取有效措施，引导产业有序转移，促进区域产业协调发展。
（7）正确认识我国不同区域协调发展的实际水平。
过去十多年，我国采取了一系列旨在促进区域协调发展的措施，努力推进西部大开发建设、中部经济崛起、振兴东北老工业基地等战略，取得了积极成效。如何对我国区域协调发展现状进行科学的判断，并据此形成恰当有据的分析思路和发展愿景，是进一步促进我国区域协调发展的一项基础性工作。
必须指出，在衡量区域协调发展效果时，应该综合考虑经济、公共服务与生态环境三个系统层面。据此，本成果综合选取了12个相关指标，分别计算出1995—2012年全国（除重庆、西藏外）经济协调度、公共服务协调度、生态环境协调度和总体协调度，同时也进一步对东、中、西与东北四个地区的各项协调度进行了考察。
（8）高度重视区域协调发展中地方政府间博弈的两重性。
从我国长三角发展来看，这类区域协调发展中存在着错综复杂的地方政府间博弈，它们起着积极和消极的两重效应。
地方政府对区域协调发展的积极作用主要有：第一，地方政府竞争有利于加快该区域的经济转型。当自上而下的改革面临障碍时，可分享剩余索取权和拥有资源配置权的地方政府在一定阶段扮演制度变迁“第一行动集团”的角色，从而引发需求诱致性制度变迁，这对于推进我国市场化改革具有特殊作用。例如，长三角两省一市的制度变迁，尤其是温州模式的形成和苏南模式的转变，地方政府的作用不容忽视。第二，地方政府竞争机制能有效解决政府中存在的“委托—代理问题”。行政竞争机制通过公共权力主体之间的竞争，达到减少公共代理成本和防止代理机会主义的目的。实践证明，保持行政竞争机制，是抑制公共部门代理人机会主义的最佳途径。例如，上海加快行政管理体制改革，着力降低商务运行成本，并使得江浙两省纷纷仿效。第三，地方政府竞争迫使地方政府对本地企业加以引导和扶持，努力扩大就业和增加地方财政收入，这就十分有利于企业技术进步和提升产业层次。总之，地方政府竞争具有刺激经济上、制度上和行政上创造性作为的重要作用，从而有利于经济增长。
不过，地方政府也会对区域协调发展产生负面影响。第一，企业竞争会渗透强烈的地方政府色彩。这是由于，地方政府多从自身利益出发来强烈干预企业行为，易于产生不公平性，并难以实现企业在市场竞争下的规模经济。第二，生产要素难以跨行政区自由流动。地方政府从自身的利益出发，对本地市场实行保护政策，致使生产要素难以自由流动。近几年来，虽然工业消费品和农产品市场发育较快，但资金、人才和劳动力市场仍受较多的行政干预，难以自由流动。第三，“行政区经济”呈稳定结构态势。这样，目前的改革难以从根本上打破各地区原有的自成体系的发展格局，难以在短时期内消除重复建设、重复布局的现象。第四，制度存在差异甚至差异进一步扩大。
这意味着，如何恰当处置这类地方政府间的经济博弈以抑弊扬利，既是中央政府必须高度重视的一大协调职责，又是这些地方政府本身运作需要十分警戒的重要课题。
（9）需要关注区域协调发展中政府的事权财权。
地方的财政体制既是激活地方活力之源，也是导致地方之间无序竞争等诸多问题之源。事实上，中央政府和地方政府的很多矛盾或不一致都源于当前的财税政策。因此，必须研究政府的事权财权对于区域协调发展的重要作用。
财政制度对区域协调促进作用的发挥，必须以各级政府之间的事权财权得到明确的划分为基础，以事权与财权的匹配为保障。我国政府间事权财权严重不匹配，突出表现在政府间税权的划分没有建立在政府间事权和支出责任明确划分的基础上。中央政府的事权比重逐年下降而财权逐年上升，地方政府的事权比重逐年增加而财权逐年下降；税收权限高度集中于中央，地方收入自主权较弱。
事权财权严重不匹配，直接导致以下后果：政府事权范围过宽，损害区域经济效率，影响区域经济一体化进程；事权模糊影响公共产品供给的热情，产能过剩与公共服务供给不足并存，加剧区域发展差距；基层政府财权不足影响公共产品供给能力，放任区域经济差距的扩大；支出责任与财力分配不匹配，影响财政资金使用效率和区域发展的公平性；地方政府对“土地财政”的依赖和宏观调控的失效；地方债务问题日益严重，区域可持续发展问题堪忧；衍生“跑部钱进”与腐败问题。
建立在中央事权财权基础上的财政转移支付制度对区域协调发展起着重要的作用，可我国的转移支付制度很不完善，主要存在以下问题：我国财政转移支付体系不够健全；财政转移支付制度偏离目标定位，扩大了区域发展差距；转移支付结构不合理，促进地区均衡发展作用不明显；“一般性转移支付”肯定了地方的既得利益，加剧了各地经济发展不平衡；专项拨款不规范，难以体现中央政府的政策意图。
财政转移支付制度改革的目标，就是要建立起以纵向转移支付和横向转移支付相交叉的十字形转移支付框架，以一般性转移支付为主体、专项转移支付为副主体、均等化转移支付和特殊性转移支付为辅助的，结构多样化、多功能、复合型的转移支付体系。改革内容包括：完善转移支付体系；强化转移支付的法制管理；取消税收返还、原体制补助和年终结算补助，并入一般性转移支付；缩减专项转移支付规模；扩大一般性转移支付总量。
（10）不可忽略中央地方关系对区域协调性影响的历史轨迹。
历史的经验一再表明，只有存在一个强大的中央政府并且存在地方间良好的协调机制的情况下，才会有良好的区域协调性出现。中央政府代表的是国家的整体利益和社会的普遍利益，地方政府代表的是国家的局部利益和地方的特殊利益。
本成果梳理了中国历史上中央地方关系与区域协调性之间关系的大致轨迹，并按照中央政府的强弱程度与协调机制的强弱程度，分别归纳出“弱中央—弱协调”“弱中央—强协调”“强中央—弱协调”“强中央—强协调”四种有代表性的中央地方关系模式。应当看到，中央地方关系主要由中央与地方间权力本位下的权力利益分配关系以及地方与地方间的竞争与合作关系所决定。
（11）应当借鉴外国区域协调发展的成功经验。
应该看到，区域协调发展是市场经济体系成熟的一个重要标志。作为一个大国，地区间的不平衡是经济成长中的必然现象。可怕的并不在于这种不平衡的差异有多大，而在于地区间的人为分割做法。这是因为，商品经济的高度发达已要求统一的国内市场成为经济和社会发展的基本条件。可是，构建统一大市场往往是新兴市场发育中的一个大难题。
从西方发达国家比较成熟的市场经济制度来看，促进区域协调的宏观政策和市场手段，具体包括市场整合、区域分工与合作、区域一体化、社会合作等方面。其中，特别是一些疆域大且存在显著地区发展差异的国家，它们处理地区垄断行为的一些政策措施值得中国借鉴。
2.重要观点
基于上述的理论认识，再结合我国改革的具体历程，本成果有六个重要观点。
（1）中国新一轮改革开放的一个核心问题就是妥善处置全社会效率与公平之间的关系。
（2）地区间经济协调发展的核心问题实际上就是协调效率和公平之间关系的问题。过去经济发展战略的核心是强调各地区效率。事实上，国家整体上的效率不等于地区效率之和；效率亦不应仅仅等于经济效率，它应该体现经济社会和环境的协调发展；更重要的是，实现中国梦就是要逐步建立一种效率与公平兼得的良性循环机制，来推进全社会的共同富裕和经济、政治、文化的可持续发展。况且，从改革的连续性看，下一步改革不是另起炉灶，而是从前30年单纯“追求效率”转到追求“效率和公平兼顾”，即改革目标由单目标转到双目标。
（3）必须防止区域经济协调发展的出发点和根本宗旨被片面化。这就是说，区域经济协调发展并非片面追求欠发达地区的经济增长，也不是单纯为了缩小地区间经济发展水平的差距。多年来为促进地区间的协调，中央政府做了很多努力，包括实施西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起以及近年的包容性增长战略等，可地区间不协调性仍在扩展。这意味着，要么没有找到问题的症结，要么相关政策没有对症下药。对于我国这样一个国土面积广袤、发展差异巨大的国家，区域之间经济发展的差距在短期内难以缩小，但为各地区居民提供均等的基本公共服务水平则是有可能、有条件实现的。如果把宏观政策调整仅仅定位于缩小地区经济发展差距，即使短期得到缓和，长期看还将逆转。
（4）促进区域经济协调发展的宏观政策同样旨在处理好地区层面上效率与公平的关系。效率和公平有国家维度和地区维度的区分。过去我国主要讲国家整体效率，可是国家效率不等于地区效率的加总，因而过去的研究立足于国家层面却无法解决地区层面问题。所以，区域经济协调政策必须具体化到不同类型地区（比如四类主体功能区）的关系上，否则将会大打折扣，重复“上有政策，下有对策”的顽症。国家已经出台了主体功能区规划，事实上中央政府多年前就要求不同地区按照其资源禀赋优势去发展经济，但由于没有切实有用的效率与公平评价考核体系，这类宏观政策事实上并没有得到很好贯彻。
（5）必要时应当凸显公平问题的紧迫性。这是因为，区域经济协调发展具有明显的阶段性，在收入分配不公或许成为阻碍中华民族振兴的主要障碍时，就尤其需要研究如何在兼顾公平和效率的框架下实现我国区域经济协调发展。
（6）需要适当调整现有的相关政策。我国规划的主体功能区战略是推进区域经济协调发展的很好载体，只是必须立足于科学的测定分析，且辅之以落地有效的推进政策。2010年国务院发布了《全国主体功能区规划》，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。《规划》发布后各地反响不一，更看不出地方政府在行动上的支持。究其原因，还是没有协调好地区内和地区间的公平和效率，没有把公平与效率落实到地区层面，导致所有地区都去追求经济效率。如果这类政策设计能够使限制开发地区得到合适的补偿，能够像发达国家那样对经济效率各异的地区提供均等的公共服务，那么，那些经济效率相对低下，而在环境、生态、文化多样性保护方面做出贡献的地区，就未必会绞尽脑汁去挖山建造工业园区。
3.政策建议
我国的区域协调发展应从建立有效的区域协调规划体系、创建可行的区域协调机构和实施创新的区域协调政策等方面构建政策体系。
（1）出台合理的区域政策体系。
我国是一个大国，地区问题由来已久，不同时期为某些特定目的制定了不少政策。对这些各具特色的区域政策需要体系化。要充分发挥区域政策在宏观调控中的作用，就必须解决好突出地区特色与避免各自为政的问题，从国家区域协调发展的全局出发，加强相关政策的协调和机制建设，形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。要出台一系列的区域政策来实现我国的区域间协调发展，主要包括区域财政政策、区域税收政策、区域金融政策。积极加大区域财政政策的实施力度，如增加财政转移支付的投入和完善转移支付制度、加快基础设施的建设。通过减免企业所得税、减少全部或部分进出口关税和完善现行的区域税收制度来实现税收政策的联合。从金融机构放宽对欠发达区域的贷款条件、国债基金的适当倾斜和支持不同区域相互合作等方面实施区域金融政策。与此同时，国家也应该在政府投资、产业、土地、人口和环境等方面出台有利于辖区内相对不发达区域稳健发展的区域政策。
（2）建立有效的区域协调规划体系。
实行差异化的功能定位，实现区域发展扬长避短，明确利益分配格局，是跨行政区规划协调成败的关键。政府在制定区域协调规划时，应该明确协作区内的不同区域的总体规划，在不与地方政府规划产生重大冲突的前提下，提出优化协作区的规划方案，尤其是要明确主体功能区的位置。对于优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域的重新划分会打破原有的辖区管制，这就要求实施分类管理的区域政策。要根据各地方的主体功能区规划调整完善协作区的城市规划、土地利用规划以及人口、环境保护、交通等专项规划，并且要对相关的主体功能区规划进行事前调查和事后评估。
（3）创建可行的区域协调机构。
行政经济区产生的根本原因在于经济体制转型与行政体制变革的不匹配，为在开放条件下纳入国际分工体系进而充分获取比较优势，强化不同行政区的联合是政治权力机构和经济发展机构的主动要求，而没有一套完善的运行与管理体制则是当今我国区域协调政策相对失败的主要原因。因此，谋求行政联合进而确定区域政策中的管谁和谁管这两大核心问题的权责归属，是实现我国区域协调发展的必经途径。对于如何设置协调机构，应该解决机构职能、机构级别和协调机构与现有机构之间的关系三方面的问题，即实现跨越边界协调合作走复合行政的道路。
（4）实施创新的区域协调政策。
我国目前没有真正意义上的区域政策，这是区域协调难以有效达成的主要根源。为打破我国区域协调政策的瓶颈，就应该在政策模式、法制基础和政策工具等方面实施相应的创新。在政策模式上，要打破行政区对辖区的垄断管理以破除行政区内部政策，构建合理的政府间合作治理机制以实现向区域公共政策的转变。在法治基础上，要实现从人治到法治的转变，即应该出台更多的法律法规来协调区域间的发展，推进协调政策的法制化和规范化。在政策工具上，要建立起一套规范化的激励工具、协调工具、监督工具和评价工具，构建多元化的区域政策工具体系，完善与市场经济体制相适应的区域政策框架体系，实现区域政策工具从简单化管理走向综合治理。
（5）出台保障区际基本公共服务均等化的法规。
我国宪法明确规定，社会保障、医疗保险、社会救助、基础教育和就业是每个公民的基本权利。以此为依据整合现有部门和地方法规，明确各地区民众享受基本公共服务的范畴和标准，构建区际基本公共服务均等化的法制基础。
三、成果的学术创新、应用价值以及社会影响和效益
在理论发展方面，整合了区域经济学与公平效率理论，建立了一个新的分析视角；将效率与公平从国家层面扩展到区域层面；把公平效率概念引入到区域协调发展的理论框架中；拓展了效率的内涵，已有研究仅考虑经济效率，本成果把它拓展到非经济层面，而且区分了短期效率与长期效率，已有研究考虑的实质上是短期效率，本成果强调如果只重视短期效率会失去长期效率；通过把效率与公平落实到地区层面，拓展了效率与公平在宏观层面政策上的可操作性。
在应用价值方面，通过对中国区域协调发展的评价，研究了发展中大国兼顾公平与效率的必要性和可行性。理论结合实践，提出具有可操作性的路径选择，将问题分析最终落在实处，为中国经济未来发展谋求区域协调献言献策。
在社会影响和效益方面，本研究关于大国区域协调发展的前期研究成果引起了学界的关注，获得了广泛好评和肯定。在国内的很多学术会议上，笔者被邀请做了大量学术报告，而且得到一些社会媒体的采访。可以说，区域协调发展的理论研究得到了社会各界的广泛回应，区域协调发展已经从理论探索上升为一种新的国家发展观。