第一节 辅助性原则与欧盟权能发展
一、有关欧盟权能发展几个问题的说明
（一）主权及主权的让渡问题
在展开下文的讨论之前，必须面对并要解决的一个问题就是如何理解欧盟成员国的国家主权让渡。这是因为，无论是柏拉图和亚里士多德的城邦理论，还是从罗马法中开始的对于国家与个人的区分，以及近代西方政治思想史中始终贯穿的对于政府权力与公民权利关系的论述，事实上都是在国际法上作为独立主体的主权国家范围内进行讨论的，而本书所要探讨的欧盟多层次治理结构中，却包含着一层以往各种思想中都不曾讨论过的“超国家”层面。从20世纪50年代开始的欧洲一体化，随着各项条约的签署和修订不断深化，欧盟作为一个政府间组织已经取得了越来越多的原本只有主权国家才拥有的一些职能，不但欧洲中央银行“超然于欧盟各成员国政府和欧盟其他机构之外，是成员国货币主权让渡的必然结果”（注：高凛：《从欧洲一体化评述国家主权让渡理论》，载《华东政法学院学报》，2006（6），93页。），欧洲法院在不同时期的判例中所发展出来的“直接效力原则”以及“优先效力原则”等基本原则，也使得欧盟呈现出浓厚的联邦主义色彩，欧盟成员国主权让渡在许多领域都有体现，并且这种渗透情况呈现出逐步深入的趋势。那么，传统理论是否还能适用于欧盟这样一种新的“政体”，则是首先要面对的问题。其次，各成员国所让渡的是何种性质的权力，是主权，还是一种新的权力?这些权力的性质决定了是否可以适用那些经典的理论来予以解读，如果这些权力与主权国家内部的权力配置并无本质上的区别，仅仅是原来属于内部各层次之间分配的权力现在由“超国家”层次的机构来行使的话，则原有的理论则可以用来解释，而如果权力在让渡的过程中发生了质的变化，那么还采用原有的理论显然不能阐释一个全新的问题，即要保证理论所解读的客体一致性。
1.有关主权理论及主权让渡理论
尽管饱受批评，但是“国家主权”（注：国家主权的概念是法国哲学家、政治家和法学家让·布丹（Jean Bodin,1529—1596）在继承马基雅维利（NiccolòMachiavelli，1469—1527）政治权力论的基础上发展出来的，他在1576年的代表作《共和六书》中阐述道：“主权是对国民及臣民的不受法律拘束的最高权力”。布丹使用这样一种主权的概念来支持国王对其封建主的权力，宣布由封建制向国家制的转变，为君主政体的政府组织形式奠定了基础。由于布丹所认为的主权是一种不受参政和监督机关限制，而君主作为主权的承受者超越于一般法律之上，只受自然法和国家基本法的约束，因而这种关于国家主权的理论又被称为“绝对主义理论”。布丹的绝对主权理论正是针对“我的附庸的附庸不是我的附庸”的封臣与封君之间权力分散的封建主从关系而提出的，希望结束国家对社会软弱无力的控制局面，因而他所认为的主权是绝对的、至高无上的、不可分割的，是永恒的、不受时间限制的，也是不可转让的。1648年的《威斯特伐利亚和约》在国际法史上首次以条约形式确认了国家主权。而社会契约论概念带来了盛行的主权理念，即一个属于人民的通过有组织的政府而实现的主权。）这一概念仍然是所有关于国际关系特别是国际法研究的核心，主权原则一直是国际法的一项基本原则，也是一项不断发展的原则。自20世纪中叶起，全球化趋势的加强、政府间合作的深入，使得国际组织和区域性组织的发展无论是在量的方面还是在质的方面都呈现出前所未有的局面。所有这些发展，尤其是欧洲一体化的逐步深入，都给传统的主权理论提出了挑战。“区域一体化是主权国家在利益基础上的结合，就其本质而言，可以说是以群体（一体化组织）行为替代或取代个体（国家）行为的一个过程。因此，一体化的每个进展，特别是质的跃迁，都意味着国家职能与职权进一步向一体化组织的转移和让渡”（注：戴炳然：《欧洲一体化中的国家主权问题——对一个特例的思索》，载《复旦学报》（社会科学版），1998（1），39页。）。也正是由于这种国家职能与职权的让渡使主权是否可分的问题成为学界争论的焦点问题，许多学者针对欧盟的新现象提出了许多新的概念以解释这种职权与职能的转移与让渡，主要包括主权权力观点（注：这种观点认为，主权是一种抽象的权，因此不能分割，也不能对其进行限制，主权是不可派生的，但是，主权权力则是可以分为基本权力和派生权力的，其中派生权力就是一些具体的职能性权力，这部分权力可以受到限制且可以让渡。参见韦经建、庞小妹：《论欧洲联盟法的效力及其对国家主权理论的影响》，载《法制与社会发展》，1999（6），59页。）、主权权利观点（注：这种观点同样认为主权是抽象的、不可分割、不可转让的，但是主权权利却是主权的具体表现形式，可以与国家和主权相分离而独立存在，因而是可以被让渡的。参见翟玉成：《论国际法主权问题的发展趋势》，载《法学评论》，1997（3），3页。）、治权观点（注：这种观点引入的概念是“治权”，认为主权是具有终极性的最终权力，而与之相对的是政府的权力，即治权。治权是政府行使的各种具体权力，不同职能部门具有不同权力，这些用于管理的权力当然可以加以区分，因此，治权是可以分割和让渡的。参见黄嘉树、张英津：《主权构成研究及其在台湾问题上的应用》，载《台湾研究集刊》，2002（2），29页。）以及主权所有权与主权行使权区分的观点（注：这种观点将主权区分为所有权与行使权两大部分，其中所有权是不可分割和转让的，而行使权则是决定主权完整的量的规定性，是可以分割与转让的。参见高凛：《从欧洲一体化评述国家主权让渡理论》，载《华东政法学院学报》，2006（6），91页。）等。这些观点都试图在维护主权绝对地位的同时创造出另外一个新的概念，来解释欧盟这样一种独特的政治现象。但事实上，主权概念本身就是一个“历史范畴，国家主权观念在不同的历史条件和不同的国际环境下，其内容和表现形式是不同的。也可以说主权是一个不断发展和完善的历史性产物，我们不能静止地、教条地看待国家主权”（注：张海冰：《欧洲一体化制度研究》，137页，上海，上海社会科学院出版社，2005。）。欧盟成员国的国家主权让渡“不是放弃主权，而是国家在全球化趋势下审时度势的理性选择，让渡部分主权的方式参与国际组织，由一个集体认同的机制集中行使这一部分权力，实现主权共享，这是国家在目前国际形势下寻求合作、扩大影响的战略选择”（注：武贻康、张海冰：《论主权的让渡——对〈论主权的“不可分性”〉一文的论辩》，载《欧洲研究》，2003（6），71页。）。因此，不能认为欧盟成员国的主权让渡产生了一种新的法律或者政治学上的新概念、新权力，它仅仅是对于原有的主权理论的一种新阐释和新解读。（注：尽管关于主权的含义、主权是否可分、欧盟成员国主权让渡的范围、性质以及欧洲联盟的性质等问题，引起了国内外国际法学者的极大关注，许多学者对于相关问题从不同视角、运用不同研究方法提出了不同的观点和学说，但目前仍然未形成一种能被普遍接受的学说。大部分学者仍然还是从民族国家的视角出发，而最具突破性和前瞻性的则是德国著名社会学家贝克提出的“帝国”学说。贝克认为如果还站在民族的立场上思考欧洲问题，则看不清欧洲的现实和未来。民族眼光以两种方式，并只能以两种方式解读地区一体化的欧洲工程，即国家联盟（政府间主义）和联邦国家（联邦主义）。贝克认为这种在学术讨论中始终占上风的方法论民族主义及其僵化的国家概念试图把人们的注意力引导到一种错误的选择上来：欧洲要么是一个“超级国家”，或者更确切地说是一个“超级联邦国家”，其结果是欧洲各民族的权力被剥夺，民族的现状被“博物馆化”；要么是一个“国家联盟”，一个由民族国家集结而成的联邦，其中各民族国家为了捍卫它们的主权，充满敌意地反对和抵制超国家权力的扩大。贝克认为所有这些定义就其本身而言都有缺陷，因为它们或者仍然遵循着非此即彼的逻辑，死抱住过时的国家概念不放，或者并不拥有自身理论构架，从而也无法总结出欧洲作为亦此亦彼国家的各种特征。贝克认为欧盟的统治秩序的核心就在于它告别了过时的、僵化的国家概念，而发展出一种可供选择的关于国家、社会和社会结构的新构想，从而克服了欧洲研究中方法论民族主义的偏向，他将这一形态称为“后霸权的帝国”（Posthegemoniales Empire）。与传统的民族国家相比较，欧洲帝国具有如下特征：（1）非对称的统治结构；（2）开放的、可变的空间结构；（3）多民族的社会结构；（4）通过法、共识与合作而达成的一体化；（5）福利或安全；（6）横向和纵向的体制一体化；（7）网络权力；（8）世界主义的主权；（9）边界取消和边界划定的矛盾；（10）解放的或专制的世界主义。贝克认为如果说民族国家作为第一次现代性的基础体制的话，那么它已经在反思现代化的进程中从根本上动摇了，而欧洲一体化则可以被认为是向第二次现代化迈进的一个重要标志。参见[德]乌尔里希·贝克、埃德加·格兰德著，章国锋译：《世界主义的欧洲：第二次现代性的社会与政治》，上海,华东师范大学出版社，2008。即使是从贝克这样具有突破性的观点中，我们也可以看到，其探讨的核心问题依然是民族国家原有的职权和职能在不同层级统治者之间进行再分配的合法性问题。而这一问题依然没有脱离那些经典理论的基本范畴。）
2.欧盟成员国主权让渡的几种分类方式
欧盟经过近六十年的发展已经在很多方面获取了原本只有民族国家才具有的职能和职权，甚至可以说，目前很难在成员国内找到在哪个领域中没有欧盟的影子了。针对这样复杂的现状，学者们从不同视角对成员国的主权让渡作出了不同的理解和分类。主要分类包括“经济主权让渡、政治主权让渡、法律主权让渡”分类法（注：这种分类方式是根据主权行使的领域而划分的。根据这种分类，与货币政策有关的问题、建立关税同盟，以及欧盟成员国内部的商品、人员、资本和服务的自由流动等显然被列入经济领域，而欧洲共同外交与安全政策则被归入政治主权的让渡。单独将法律作为一个独立的领域进行探讨的原因在于，“主权的法律属性决定了主权国家在国内立法、执法、司法中的最高权威”，而“在《阿姆斯特丹条约》批准后，司法与内务合作被纳入到欧盟超国家体系之中，从而使这一领域的主权让渡也进入了具体实施阶段”。高凛：《从欧洲一体化评述国家主权让渡理论》，载《华东政法学院学报》，2006（6），93页。）、“低级政治领域的主权让渡”与“高级政治领域的主权让渡”分类法（注：持这种观点的学者在描述这两个领域时，使用了“敏感”一词。敏感度高的领域为高级政治领域，相反则是低级政治领域。据此，共同外交、财税政策以及法律领域的合作被划分到高级政治领域的范围，而环境政策、科研政策和市场问题等归入低级政治领域的范围。“一直以来，涉及敏感的高级政策，如共同外交、财税政策等都是由欧盟成员国来主导的，政策适用弹性较大；而涉及较不敏感的低级政治领域的问题，如环境政策、科研政策和市场问题等则由欧盟主导”。而且，“成员国在高级政治领域表现出越来越多的主权让渡行为，如欧洲法院司职欧洲共同体司法权加速了各成员国的法律整合”。牛海彬：《欧盟治理的变量与困境》，载《现代国际关系》，2004（7），28页。），以及“经济主权让渡”与“政治主权让渡”两分法（注：持此类观点的学者将主权让渡仅分为经济主权和政治主权两类，将法律领域归入到政治主权让渡的范围之内。参见戴炳然：《欧洲一体化中的国家主权问题——对一个特例的思索》，载《复旦学报》（社会科学版），1998（1），39页。）等。除此以外，还有学者将欧盟成员国的主权让渡分为经济方面、安全与政治、司法与民事、决策过程和机构几个方面等（注：参见夏路：《从欧洲一体化看国家主权概念》，载《当代世界社会主义问题》，2002（3），86页。），但无论如何都可以看出欧盟成员国的主权让渡行为事实上就是原有的国家主权在不同主体中的一种再分配问题，改变的是权力行使的主体，而非权力内容。各成员国愿意让渡部分权力给欧盟“超国家机构”行使，其初衷还是在于维护和扩展本国利益。
德国联邦宪法法院在其判决中对于欧盟体系的国家性特质给予了明确的否定性看法。该法院不但认为欧洲各共同体的权限仅限于与某些调整对象相关特定的因素（注：德国联邦宪法法院判例集，第89卷，155页，第192段及以下各段。参见[德]马迪亚斯簚赫蒂根著，张恩民译：《欧洲法》，5版，68页，北京，法律出版社，2003。），而且它声明，欧洲联盟本身作为一个组织不仅缺乏人的因素方面的足够的同质性（德：hinreichend homogenem Personenverband），还缺乏作为责任主体（德：Zurechnungssubjekt）应当具备的来自民主方面的国家主权的统治正当性（德：demokratische Legitimation von Staatsgewalt），“欧洲联盟，就其自身意义来理解，是一个欧洲人民的联盟；一个有着强大生命力而发展起来的民主国家组成的国家集团（Staatsverbund）；如果它要被赋予主权性的任务并履行主权性的职责，那么也要首先由各成员国人民经过本国的议会通过民主的方法来实现这一统治的正统性”（注：德国联邦宪法法院判例集，第89卷，184页，第192段及以下各段。参见[德]马迪亚斯簚赫蒂根著，张恩民译：《欧洲法》，5版，69页，北京，法律出版社，2003。）。因而，德国联邦宪法法院认为，“德国是‘条约主人’中的一员。这些条约的主人通过在联盟条约中规定了一个无限期的有效期规定并接受条约的约束，这体现了它们长期作为成员国的意愿；各成员国对条约的这一服从，可以在最后通过一个相反的法律行为把它予以废止”（注：德国联邦宪法法院判例集，第89卷，184页，第192段及以下各段。参见[德]马迪亚斯簚赫蒂根著，张恩民译：《欧洲法》，5版，76页，北京，法律出版社，2003。）。这段话表明，首先，“国家集团”这一定义，充分表明德国联邦宪法法院不愿意将欧盟与国际公法上的或者在国家理论中普遍接受的某个类型发生联系，这一定义反映出这一个概念性的尝试，它描述了联盟自身体系独有的、在共同体化过程中，特别是在管辖权领域里存在的那种非同寻常的特性，以及在联盟大厦下所覆盖的政治领域的广泛性远远“多于”那些本来意义上的国家组织的那种非同寻常的特性。其次，这段话同时非常明确地表明成员国对于将部分权能让渡到欧盟层面的谨慎态度，以及对于本国利益保护的最终考量。
由此可见，无论是从主权让渡的理论还是从主权让渡的分类方式上看，欧盟目前的多层次治理结构仅仅是原有民族国家权能在各种新主体与各种原主体之间的重新配置而引发的问题。在承认制度创新的同时也可以看出欧洲一体化过程中的超国家创新并不是职能的创新。超国家机构被赋予的使命是处理那些个体国家所能做但不能达到最佳效率或者个体国家行为可能导致集体非理性的事务，而不是被赋予了旧有的国家职能之外的其他新的职能，它意味着超国家层面只能从其成员国的职能转让和授权当中形成自己的职能和权限，它的职能扩展需要得到成员国的认可。（注：参见吴志成、薛晓源主编：《欧洲研究前沿报告》，228页，上海，华东师范大学出版社，2007。）
（二）合法性问题
合法性问题是从欧洲煤钢共同体成立之时就一直与欧洲的一体化进程相生相伴的问题。从20世纪50年代到80年代中期，由于各成员国民众与政治精英之间存在一种默契的“宽容共识”（注：该术语最初被美国政治学家科伊（V.O.Key）所使用，用以描述美国公众对某一政策行为，特别是外交事务的支持。这种现象在欧洲共同体创始成员国公众的行为上也有明显的体现。美国政治学家罗纳德·英格尔哈特（Ronald Inglehart）对该术语的解释是：“对这一问题（指欧洲一体化，笔者注）有一种流行的有利的态度，但作为政治问题并不居于显著地位——如果国家决策者愿意，公众让他们自由采取有利于一体化的步骤，但也给他们留下了很大的自由选择空间”。Ronald Inglehart,“Public Opinion and Regional Integration”,International Organization,24（4），pp.764—795。根据德国学者的解释，“宽容共识”最早由林德伯格（Lindberg）和沙因戈尔特（Scheingold）在1970年提出，“它表达了一种双重的情况：一方面表示公民们对于把欧洲一体化当作最值得追求的目标存在广泛的共识，另一方面又表示他们对一体化的具体实施很不了解，因为是精英们在不顾公众态度的情况下推动一体化前进。只要公民们不感到自己的利益受到直接的负面影响，其善意的基本态度以及因无知而产生的被动状况便允许一体化大步前进”。转引自[德]贝亚特·科勒—科赫、托马斯·康策尔曼、米歇勒·科诺特著，顾俊礼等译：《欧洲一体化与欧盟治理》，224页，北京，中国社会科学出版社，2004。），这一问题并不突显。其原因不仅在于冷战的特殊国际环境的影响，而且在于欧洲共同体早期政策对民众社会经济生活影响较少。所以，在当时对欧洲相对而言比较严峻的国际形势下，各国联合自强以图生存的政治诉求，使参与一体化的成员国民众暂时容忍了政治精英们对他们关于一体化事务的知情权、参与权与监督权的漠视，对政治精英们完全主导一体化进程与方向的社会发展现实情况采取了宽容态度。而到了90年代，由于欧盟已经在非常广泛的领域内拥有权限，且由于特定多数表决机制、欧盟法的直接效力、优先效力等原则的推动，欧盟政治发生了深刻的变化，而国际形势在这个时候对欧盟而言也相对缓和起来。在外界压力减小的情况下，原来那种相对平衡的局面被打破了，一向具有民主传统的欧洲民众逐渐不再满足于他们在一体化进程中所处的旁观者地位，合法性问题进而由隐性转为显性。
欧盟合法性危机来源于其特殊性质，作为一个政治、经济、法律的混合体，它以联邦主义、邦联主义、超国家主义和政府间主义的结合为特征，已经成为“一种政治统治形式，这种统治形式打破了民族国家统治所要求的排他性”（注：[德]贝亚特·科勒—科赫、托马斯·康策尔曼、米歇勒·科诺特著，顾俊礼等译：《欧洲一体化与欧盟治理》，213页，北京，中国社会科学出版社，2004。）。兼具国际组织和联邦国家的双重特性，使欧盟必须获得两方面的合法性，即来自成员国授权（政府间主义）的间接合法性和超国家机构的合法性（超国家主义）。
欧洲一体化深入发展的直接表现就是欧盟超国家因素的增强，超国家机构拥有对成员国和公民作出具有约束力立法的权力。“过去由成员国独占的决策权（比例大概占成员国决策的60%）现在转移到欧盟层次”，“欧洲共同体内80%的经济与社会政策在欧盟层面决策”（注：Jeremy Richardson (ed.),European Union:Power and PolicyMaking,New York,Routledge,2006,p.79.）。一体化的深入意味着成员国政府向超国家机构转让更多权力，更意味着超国家机构相对于成员国独立地位的形成和独立法律人格的确立。欧盟介入成员国内部事务与各国民众生活的范围越来越广、程度越来越深，随之而来的就是欧盟民众的疑惑，为什么要在国家之上还要承认一个高于国家的政治结构，为什么要受它的约束？早期防止战争、保护和平的合法性基础已经远远不能支持欧盟的稳定和发展。
欧盟的合法性问题在1992年由隐性变为显性，首先体现在当年6月2日丹麦就《马斯特里赫特条约》举行的全民公决结果上。舆论普遍认为，丹麦拒绝批准《马斯特里赫特条约》的主要原因是担心欧共体将变得权力过大，而这种担心又代表了其他一些成员国的心声。（注：参见曾令良：《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》，54页，武汉，武汉大学出版社，2007。）其结果很可能对其他成员国的后续批准过程产生负面影响。因此，欧共体，特别是委员会在这个时候提出了将辅助性原则加入条约的建议，以向成员国提供一种结构性保障。可以说，辅助性原则临危受命，承担了挽救共同体于合法性危机之中的重要使命。尽管它不直接分配共同体和成员国之间的权力，也并没有明确地要特意限制哪一方的权力，而只是要确保不论是谁采取措施都能达到最好的效果，都能体现最贴近民众。但是，从当时的发展来看，辅助性原则确实在权力和合法性之间构架了一个桥梁，使共同体在1992年顺利地渡过了《马斯特里赫特条约》的难关。
（三）水平发展（horizontal growth）与垂直发展（vertical growth）[1]
有学者认为造成目前欧洲共同体体系内不同层次行为体之间关系合法性问题的主要原因，是共同体权力发展过快过强，如果对这一问题予以抽象，则可以定义为共同体机构掌控能力的程度和范围的问题。更确切地讲，它显示出发展的进程包含两个不同但是相关的方面：一方面是发展进程的垂直方面。用“垂直发展”（Vertical growth）指出这样一种发展进程，即各种政策（部分或全部）从原来由成员国公共行政当局控制转变为由共同体机构控制，也就是在不同层面行为体之间的权力转移。另一方面就是共同体水平扩张的进程，“水平发展”（horizontal growth）这一表达方式指的是共同体机构如何管理和实施权力。水平发展不但包括共同体机构各自权力的发展，也包括投票程序的演进（注：See Antonio Estella,The EU Principle of Subsidiarity and its Critique,Oxford,Oxford University Press,2002,p.9.），也就是权力在共同体层面的发展变化进程。
本书借用“水平发展”这一用语来描述共同体权能的演进，但是仅用该用语描述在一体化的过程中从欧洲各共同体到欧盟的发展历程中权能不断蔓延的过程。之所以用“水平发展”这样的描述是因为如果将国家主权视为一个整体的话，在下面的分析中将会看到欧盟在其发展过程中从仅仅在煤钢领域享有权能，一直到《里斯本条约》后二十多项权能的扩张过程。
而对于“垂直发展”这一概念，本书界定为一种控制能力的描述，即欧盟在多大的程度上能够决定一个事项是应该在欧盟层面提出解决方案，还是应该由成员国或者更低层次的行为体来解决是适当的，而这种控制程度体现为欧盟机构与成员国及其地区和地方政府等不同层级行为体之间在决策过程中的抗衡，即诸如欧盟法的直接效力、优先效力等基本原则，也体现于欧洲法院的司法审查和各成员国议会作用。这些都将在后面两章中予以具体讨论。
对于特定多数表决机制问题，有学者认为其应该属于水平发展，理由在于辅助性原则作为共同体权力扩张的结果而被引入共同体，而这种扩张主要是共同体所规定的特定多数投票机制占主导地位的程序的结果。因此，虽然在一开始就应该明确共同体机构权力演进是解释共同体合法性危机的原因之一，但是可以肯定的是，这一因素并不像特定多数投票机制那样更为重要。（注：See Antonio Estella,The EU Principle of Subsidiarity and its Critique,Oxford,Oxford University Press,2002,p.9.）但本书认为表决机制决定的并不是欧盟权能演进过程，而是控制程度，即垂直发展的问题，因此有关多数投票的问题将放在垂直发展部分进行讨论。
综上，本书所说的“水平发展”指的是欧盟权能的演进过程，而“垂直发展”则是指欧盟权能的控制程度，通常也包含一个紧密联系的欧盟各机构权力的加强。
（四）参数的选择
1.一般说明
本章的主要目的是对欧盟权能演进过程进行全面的历史回顾，并通过对不同时期权能变化的比较来考察欧盟和成员国之间的权力配置在每一个阶段发生的变化。对于辅助性原则，尤其需要关注《马斯特里赫特条约》前后的变化。通过这样的考察要分析：（1）欧盟权能发展的历史演进过程；（2）欧盟发展的历史演进趋势；（3）欧盟权能在历史发展过程中是否存在某些特别的节点，诸如具体的转折点或者停顿点，或者哪个阶段具有显著的特殊性；（4）其发展的历史过程与辅助性原则之间是否存在某种关系。
当分析这些描述欧盟发展历史的文献时，容易产生困惑的问题在于用来考量共同体层面发展过程的指标的多样性，即应该用什么样的参考数据来反映欧盟的演进过程。不同学者在进行分析时所采取的方法有所不同，一些指标是形式性的，如简单地定量性分析欧盟依据不同的宪法性条约改革而获得的权力（注：如Tizzano,The Powers of the Community,in Commission of the European Communities (ed.),Thirty Years of Community Law,Luxembourg,Office for Official Publications of the EC,1987。）；另一些是实质性的，如计算委员会和理事会的立法输出和质量（注：如Pryce,The Politics of the EC,London,Butterworths,1973;Krislov,Ehlermann,and Weiler,Political Organs and Decision Making Processes,Integration Through Law,vol.1,2,p.3。）；或者是综合性考量立法领域的特性（注：如Majone,The European Community Between Social Policy and Social Regulation,EUI Working Paper SPS 92/27,1993。）；还有混合了法律和机构标准的指标，如共同体法律在国家法律秩序中的发生率（incidence）以及决策过程的性质。（注：如Dehousse and Weiler,The Legal Dimension,in Wallace (ed.),The Dynamics of European Integration,London,Pinter,1992,p.242。）不同方法得出的结果之间差异非常大，甚至是相反的；且由于最初设定的指标不同，因而其结果之间不具有科学的可比性。有学者甚至提出“一个总的结论就是，对于共同体发展过程的描述是一个支离破碎、杂乱无章的图像”（注：Antonio Estella,The EU Principle of Subsidiarity and its Critique,Oxford,Oxford University Press,2002,p.11.）。
导致这一局面的主要原因还在于对水平发展与垂直发展两个方面所包含因素的理解。简单来说，水平发展就是一种范围的扩张，其主要反应指标是权能领域的扩大以及有效立法数量的增加；而垂直发展则是一种程度的深入，因此其指标要复杂得多。如果不能将两者有效地区分开来，必然会导致定量指标与定性指标的混合、交叉等情况的发生，造成结果的混乱。
本章讨论的主要内容是欧盟权能的历史演进，因此，在本章中仅选取定量性指标，即欧盟权能在每个宪法性条约修订后领域的扩展以及立法数量的增加，其原因在于：（1）尽管这是两个非常简单的定量性指标，但其来源于欧盟每一个宪法性条约修订后的历史发展阶段内，具有宪法性条约依据，可靠性较强；（2）本章目的在于考察各阶段权能发展情况，因此这样的数据具有非常强的可比性；（3）从一种量化的角度看，考量欧盟权能是否存在一种增长趋势的首选方法就是考虑这样一种形式方面的增长，它具有一定的合理性，因为至少从实际发展看，一种向欧盟层面进行的新权能的授予从另一个方面看就意味着一种对于成员国主权的限制。
2.数据的选择
对于欧盟权能在每个宪法性条约修订后权能领域的扩展这一参数的数据选择，是以每一个宪法性条约中的授权条款为依据并参考了《欧盟现行有效法规目录》（注：欧盟历年的立法可见欧盟权威发布“Directory of European Union Legislation in force,”2015年最新版本可见http://eurlex.europa.eu/browse/directories/legislation.html,2015—08—17。）（以下简称《目录》）中的分类。而对于立法数量的增加，在对《目录》中的数据进行选择时，以下几个方面需要郑重说明：
（1）对于共同体监管输出，仅考虑了有法律约束力的法案，原因在于有法律约束力的法案通过结合直接效力以及优先效力原则产生了一种对成员国主权明显和直接的影响。软法（soft law）在实践中确实也会对成员国的主权产生影响，但是只是在一定的条件下。（注：按照Snyder的说法，软法应该被定义为“那些原则上说没有法律约束力，但仍可能有实际效果的行为规则”。Snyder,Soft Law and Institutional Practice in the EC,EUI Working Paper in Law 93/5,1993。）这一特点表明，为了定义那些可能给成员国主权产生影响的软法，必须首先在共同体机构通过的各种各样的软法法案之间进行区分，从而增加了导致分歧的可能性，因此排除了软法。
（2）对于那些有法律约束力的法案，本书也进行了筛选。《目录》将所有生效法律分为四类（注：第一类是欧盟（各大欧共体）有关基础条约，以及对这些条约的修订和补充；第二类是欧盟（各共同体）或者成员国的对外关系；第三类是二级立法；第四类是补充立法，包括理事会内部的成员国代表会议的决定、依据条约而产生成员国之间的国际公约，等等。因为只有第三类二级立法对于成员国和欧盟之间的权能划分具有证明意义，所以只选择了第三类。），考虑到各种不同类别法律的基本特性，本书仅选取了第三类，即二级立法。在二级立法中，本书仅选取了规则（Regulation）（注：规则的基本特征在于：（1）普遍的适用范围；（2）全面的拘束力；（3）在一切成员国内的直接适用性。）、指令（Directive）（注：指令的基本特征在于：（1）非全面的拘束力；（2）仅适用于其所发至的（一个、几个或全部）成员国；（3）通常非直接适用。）和决定（Decision）。（注：决定的基本特征在于：（1）特定的适用对象；（2）对其特定适用对象的全面拘束力；（3）直接适用性。）（注：在Directory的法规编号中，A=Agreement,Opinion;B=Budget;C=Declaration;D=Decision;E=Common foreign and security policy （CFSP）:common position,joint action,common strategy;F=Justice and home affairs （JHA）:common position,framework decision;G=Resolution;H=Recommendation;J=Nonopposition to a notified joint venture;K=ECSC recommendation;L=Directive;M=Nonopposition to a notified concentration;O=ECB guidelines;Q=Institutional arrangement:rules of procedure,internal agreement;R=Regulation;S=ECSC decision of general interest;X=Other document;Y=Other act （published in the ‘C’series of the Official Journal）。本书仅选用了D、L和R三类。）而对于其他类别，如协议、共同立场等不予考虑，对共同体机构功能产生影响的有法律约束力的法案（例如有关共同体公务员的规则）并没有被考虑在内，因为，它们对成员国并没有影响。财政和预算条款也被忽视。
（3）对于作为来源的《目录》，在这里使用的是截至2011年6月1日的版本，但其自身也存有一定问题。首先，它仅仅反映了截至该日的全部生效法律文件，而不是所有从1952年煤钢共同体成立以来的法律文件，那些在该日之前已经被废除的曾经生效过的法律文件不能反映出来，这就影响了反映到每一个阶段的数字准确性；其次，《目录》的分类也存在一定问题，权能配置的现行体系是依据所要达成的目标以及为了达成这些目标而需要采取的手段来划分的（注：European Convention Secretariat,Delimitation of Competence between the European Union and the Member StatesExisting System,Problems and Avenues to be Explored,（CONV 47/02）,Brussels,15May 2002.），但是，《目录》的分类并不是十分科学与规范，例如，有关国家援助问题，一些委员会决定被放置在其他相应部分的标题下（如运输），但应该被放置在一般“国家援助”标题下更为合适。
（4）本书仅选择了主干法律，对于这些主干法律的修订、补充、合并等均排除在外，因为在许多情况下会同时对几部法律文本进行补充和修订，在统计时无法避免重复问题，且无法逐一判断修订内容。
（5）在选择法律时并未对三大共同体进行区分，即并未排除《欧洲煤钢共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》框架内生效和执行的法案。
为了弥补以上一些数据的不足，本书同时参考了自2005年以来的各期《目录》，并参考了其他作者文章中的数据，互相印证，交叉参考，以比较全面地反映欧盟在立法输出方面的演进过程。
即使是使用大致相同的数据，结果仍有可能不同。对比一下Krislov等人编著的文集和Majone的著作可以发现，依据收录于前者的Pryce的文章，“1970年有28项指令生效。而10年后，在共同体法律秩序中有不少于700部指令生效”（注：Krislov,Ehlermann,and Weiler,Political Organs and Decision Making Processes,Integration Through Law,vol.1,2,1985,p.66.）。Majone采取一种比较含糊的说法是，“对于过度立法的现象，我们可以注意到指令的数量几乎是呈指数增长的，截至1970年，平均每年25部指令以及600部规则；截至1975年，平均每年50部指令和1000部规则；截至1985年则是80部指令和1500部规则”（注：Majone,Understanding Regulatory Growth in the EC,EUI Working Paper SPS 94/17,1994,p.4.）。当然，这些学者所采用的数据是有差异的，Krislov的著作中采用的是两个特定时间内（1970年~1980年）指令的总数；而Majone采用的是以特定的年份（1970年、1975年和1985年）为标准来统计的年平均指令数量。如果通过计算来比较这两种不同统计方法之间的差异，那么按照Majone截至1970年是每年平均25部指令的说法，在1958年到1970年的12年间里，应该有大约300部指令产生；截至1975年应该有大约550部指令产生，截至1980年则应该有大约950部，也就是近一千部指令产生，这就明显与前者的700部指令之间有比较大的差异。可以将这种差异解读为Majone所说的是指令的产生（produce），而Krislov所说的是生效（in force），但是关于两者之间的差异还是存在令人难以解释的疑问。因此，要科学考量欧盟权能的发展过程是一项非常困难和复杂的任务，其统计学上的任务已经远远超出本书所能承担的范畴，所以本书只能从一种比较简单的量化角度，采用比较可靠的数据来源进行分析，以反映欧盟权能发展的整体趋势，而非详尽的路径说明。
注释
[1]许多学者在讨论欧洲一体化的过程时都经常使用“水平发展”或者“垂直发展”等这样的用语，但事实上，不同学者对于“水平”和“垂直”的划分方法是不同的，例如Theodore Konstadinides在其著作Division of Powers in European Union Law:The Delimitation of Internal Competence between the EU and the Member States中，其水平发展的划分依据是欧盟各机构之间的权力划分，而垂直发展则是以时间为顺序、以条约为节点的欧盟权能演进过程。